Los jueces en el marco de sus competencias: la determinación del límite inferior para la acción climática nacional

¿Los tribunales tienen la capacidad de determinar que la política de cambio climático de un gobierno es insuficiente y ordenar a los gobiernos que hagan más?




 

Este artículo hace parte de la serie Up Close de OGR “La emergencia climática ante las cortes," sobre la difusión global de litigios basados en derechos humanos que buscan impulsar accciones contra el cambio climático.

 


El derecho a no estar expuestos a los peligros del cambio climático está ganando reconocimiento en las garantías de derechos constitucionales y derechos humanos a nivel nacional, regional e internacional. Utilizando fundamentos jurídicos distintos, varios tribunales han reconocido que los Estados tienen obligaciones positivas de reducir sus emisiones para evitar las repercusiones más negativas del cambio climático. En el más destacado de estos casos, Urgenda vs. los Países Bajos, el Tribunal Supremo determinó que el gobierno neerlandés debe reducir sus emisiones en al menos un 25 % para 2020, en comparación con los niveles de 1990. El caso transformó las políticas climáticas de los Países Bajos y provocó una oleada de casos similares en todo el mundo.

Una pregunta esencial que se plantea en estos casos es si los tribunales están facultados para determinar que la política de cambio climático de un gobierno es insuficiente y, por consiguiente, ordenar a los gobiernos que hagan más al respecto. El principal argumento que se ha esgrimido en contra es el bien establecido principio de la separación de poderes. De acuerdo con el argumento, determinar qué tanto debe reducir sus emisiones un gobierno es una cuestión de política, y los tribunales no pueden determinar las políticas. Aceptar este argumento sería aceptar que los derechos fundamentales, como el derecho a la vida, no importan mucho en el contexto del cambio climático ni, de hecho, en cualquier otro ámbito donde los encargados de formular políticas ejerzan sus facultades discrecionales.

Sin duda, este sería un resultado muy insatisfactorio y extremadamente injusto. Además, la sentencia del Tribunal Supremo de los Países Bajos muestra que sería un error. Los temas de separación de poderes influyeron considerablemente en el caso, pero no impidieron que el tribunal llegara a la conclusión de que los esfuerzos de los Países Bajos en la esfera climática eran insuficientes.

Antes de abordar la cuestión de si los esfuerzos de reducción eran insuficientes, el tribunal determinó que el derecho a la vida y el derecho a la vida privada y familiar, tal como los protegen los artículos 2 y 8 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH), creaban la obligación de que el gobierno de los Países Bajos hiciera una “contribución justa” a la reducción de emisiones necesaria a nivel mundial para prevenir el cambio climático peligroso. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) no había interpretado previamente los derechos del Convenio en el contexto del cambio climático. Por esta razón, el Tribunal Supremo, empleando el método de “entendimiento común”, como se define en la jurisprudencia del TEDH, interpretó los derechos del Convenio a la luz de las normas y principios pertinentes del derecho internacional. Por ejemplo, el Tribunal Supremo se refirió a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) y al Acuerdo de París, que establecen obligaciones para que los Estados hagan una “contribución justa”, con base en su “responsabilidad y posibilidades” (como está consagrado en el principio de responsabilidades y capacidades comunes pero diferenciadas) y en el principio de no causar daño del derecho internacional.

Una pregunta esencial que se plantea en estos casos es si los tribunales están facultados para determinar que la política de cambio climático de un gobierno es insuficiente y, por consiguiente, ordenar a los gobiernos que hagan más al respecto.

Sin embargo, la obligación de hacer una “contribución justa” a la reducción de emisiones no define en términos concretos cuánto deben reducir los Países Bajos. De hecho, el Tribunal Supremo estimó que la cuestión de definir lo que constituye una contribución justa, en principio, pertenece al ámbito de la política y que el tribunal debe “actuar con moderación” al determinar si los esfuerzos actuales son demasiado bajos.

Sin embargo, esto no significa que el Estado tenga carta blanca para determinar la magnitud de su reducción de emisiones. Conforme al estado de derecho, los gobiernos deben actuar dentro de los límites de la ley. Refiriéndose a la jurisprudencia establecida del TEDH, el Tribunal Supremo determinó que, en el contexto de los artículos 2 y 8 del CEDH, una vez que se establece que existe un “riesgo real e inmediato” (la ciencia climática deja muy pocas dudas sobre su existencia), los Estados están obligados a tomar las medidas adecuadas “sin que haya un margen de apreciación”. O, en palabras del Tribunal Supremo, está claro que “el Estado no puede, en cualquier caso, quedarse sin hacer nada”.

De acuerdo con el resumen que hizo el Tribunal Supremo de la jurisprudencia general del TEDH, esta concede a los gobiernos discrecionalidad para elegir qué medidas tomar; sin embargo, dichas medidas deben ser “razonables y adecuadas”, “congruentes”, adoptadas “a su debido tiempo” y con la “diligencia debida”. Aplicado al contexto del cambio climático, esto significa que el nivel de reducción de emisiones no puede caer completamente dentro del ámbito de la discrecionalidad gubernamental y que debe reunir los requisitos mencionados. Es un simple hecho científico que los riesgos del cambio climático solo se podrán mitigar si las emisiones se reducen lo suficiente, de acuerdo con los mejores datos científicos disponibles. Una reducción insuficiente de las emisiones conducirá inevitablemente a la creación de riesgos para los que el CEDH ofrece protección y no puede considerarse como una interpretación “razonable y adecuada” de los datos científicos disponibles.

Es un simple hecho científico que los riesgos del cambio climático solo se podrán mitigar si las emisiones se reducen lo suficiente, de acuerdo con los mejores datos científicos disponibles.

El Tribunal Supremo determinó, entonces, que la obligación de actuar con la diligencia debida que se deriva de las obligaciones positivas del Estado en virtud de los artículos 2 y 8 del CEDH incluye la obligación de tomar medidas de “cierto grado de calidad”. Por consiguiente, el Tribunal puede evaluar si las medidas adoptadas por el Estado neerlandés están por debajo de lo que claramente es el límite inferior de la “contribución justa” de los Países Bajos a las acciones necesarias a nivel mundial para evitar el cambio climático peligroso.

El Tribunal también dictaminó que, en el contexto del cambio climático, el derecho a la protección legal efectiva (artículo 13 del CEDH) implica la necesidad de examinar si existen bases objetivas suficientes para fundamentar el establecimiento de dicho límite inferior.

En la sentencia del caso Urgenda, el Tribunal Supremo encontró las bases objetivas necesarias para determinar este límite inferior en un rango de reducción de emisiones para los países desarrollados que propuso el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés) en su informe de 2007. Este rango recibió un reconocimiento considerable en el contexto de las negociaciones internacionales sobre el clima.

En casos futuros, los tribunales también deberán evaluar si los países están haciendo una contribución justa con base en la información científica disponible. En dicha evaluación, deben considerar los criterios y principios normativos ya mencionados. Por ejemplo, el Programa de la ONU para el Medio Ambiente informó que, para que el aumento de temperatura no supere los 1.5 °C, los esfuerzos actuales de reducción a nivel mundial tienen que aumentar más del quíntuple en los próximos 10 años. Esto es especialmente pertinente para los países que tienen una responsabilidad considerable en cuanto al cambio climático, debido a sus elevadas emisiones per cápita pasadas y presentes, y que disponen de una mayor capacidad financiera. Del mismo modo, el principio de precaución —que también aplicó el Tribunal Supremo de los Países Bajos— debe evitar que los gobiernos retrasen la reducción inmediata de emisiones con la esperanza de que esta pueda compensarse mediante el despliegue de tecnologías que todavía no están disponibles.

Contar con análisis científicos que dividan el esfuerzo global de reducción de emisiones entre los países, con base en los principios y criterios normativos pertinentes, sería de gran ayuda para los tribunales al determinar las obligaciones de los países con respecto a la reducción de emisiones. Estas investigaciones se beneficiarían de la participación de especialistas en derecho. La cooperación entre científicos y especialistas en derecho no dará como resultado una meta única de reducción de emisiones para un país específico. Pero establecería un rango más concreto de lo que se puede considerar jurídicamente como la “contribución justa” de un país a la reducción de emisiones y, por lo tanto, esclarecería el nivel inferior de lo que aún es aceptable conforme al derecho. 

Lógicamente, un nivel de reducción de emisiones que no alcance este nivel inferior no puede ser el resultado de un proceso de toma de decisiones “razonable y adecuado” con base en los mejores datos científicos disponibles. Por consiguiente, un tribunal podría concluir razonablemente que cualquier reducción de emisiones que no alcance ese nivel inferior es ilícita y ordenar al gobierno que haga más al respecto.

 

 

 

ORIGINALLY PUBLISHED: June 29, 2020

Dennis van Berkel es un abogado especializado en cambio climático con sede en Ámsterdam, Países Bajos. Es el asesor jurídico de Urgenda Foundation y codirector de la Red de Litigio Climático.


 

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