La Cour pénale internationale (CPI) est de retour dans l’actualité. La pression s'accentue pour que le président de l’autorité palestinienne Mahmoud Abbas adhère au Statut de Rome. Si c’est le cas, la CPI pourrait gagner l’autorité d’enquêter sur les allégations de crimes de guerre à Gaza et dans les territoires occupés. Il y a quelques semaines à peine, le « citoyen » Kenyatta (il laissa son rôle de président du Kenya de côté pour la journée) est apparu brièvement devant la CPI, une première pour un Chef d’État en exercice. De plus, des appels sont lancés au Conseil de sécurité de l’ONU de saisir la Cour de la situation en Corée du Nord; et des appels dans ce sens ont été renouvelés pour faire de même avec la Syrie (la Russie et la Chine opposèrent leur véto à un vote précèdent).
ICC-CPI/Flickr (All rights reserved)
Uhuru Muigai Kenyatta appeared briefly before the ICC, the first sitting head of state to do so at the Status conference on October 8, 2014.
Ces appels en faveur de la justice internationale surviennent cependant dans un contexte de désenchantement notable parmi un grand nombre de ceux qui soutiennent la Cour. L’établissement de la CPI a été présenté comme l’ouverture d’une brèche mémorable dans l’imposant barrage d’impunité derrière lequel les puissants dirigeants se sont protégés de tout droit de regard ou punition. Dans les faits, les pratiques de la Cour, ainsi que les manœuvres politiciennes et le retour aux mauvaises habitudes autour de cette dernière, ont cependant généré des appréciations plus prosaïques.
Il est juste de dire qu’il existe un profond malaise, et ce même parmi certains partisans de la Cour, au sujet de la possibilité de son implication en Palestine ou en Syrie. Elle se heurte peut-être simplement aux difficultés politiques et d’ordre pratique qui ont miné son travail ailleurs, par exemple au Soudan, au Kenya, en Libye et en Ouganda. Il se peut que cela se solde par davantage de mandats d’arrêts sans suites ou de poursuites vouées à l’échec et d’accusation de partialité. Ceci servirait uniquement à affaiblir encore davantage la Cour.
Certaines des critiques de la CPI sont sans doute émises en toute mauvaise foi dans le but de discréditer une Cour qui fait encore peur à certains. Mais le désenchantement avec la Cour est sincère et croissant parmi ceux qui partagent son objectif de punir les crimes internationaux les plus graves afin de briser le cycle de l’impunité. Il prend corps dans les critiques sur le mépris de la CPI pour les conséquences négatives au niveau local, les accusations de politisation à son encontre et son inefficacité.
Enfin, plutôt que l’ouverture d’une brèche, il semble de plus en plus que l’établissement de la CPI, et ses premières années d’existence, pourraient avoir constitué l’apogée de la justice internationale, au moins pour cette époque.
Un nombre croissant de critiques s’élève contre la quête de justice de la CPI dans certains pays comme portant atteinte à la poursuite d’autres objectifs, notamment la paix, la stabilité politique ou la transition démocratique. Ce débat n’est pas nouveau, et il est peu probable qu’il prenne fin dans un avenir proche. Cependant, il a été particulièrement mis en lumière par les poursuites contre le président Kenyan, M. Kenyatta et son vice-président, William Ruto. Tous deux firent campagne et gagnèrent l’élection en 2013 en dépit des accusations de la CPI à leur encontre. Soutenus par l’Union Africaine, ils ont réussi à dépeindre les poursuites en justice de la CPI comme une vendetta qui, si menée à son terme, plongerait le Kenya dans le chaos. Ceci a été facilité par le soutien moins visible des États-Unis et d’autres pays désireux de maintenir le Kenya à leurs côtés dans la lutte contre les militants islamistes de la Somalie voisine.
La Cour est également accusée d’être « politisée » ou de suivre d’une certaine manière l’agenda des États les plus puissants. Cette perception peut découler d’une certaine déconnexion entre ce que la Cour est censée faire, et ce qui est en fait juridiquement autorisé (ou exigé) de faire en vertu du Statut de Rome. Par exemple, les gens demandent à connaître les raisons pour lesquelles la Cour enquête sur des allégations de crimes de guerre en Libye mais pas à Gaza, ainsi qu’au Darfour mais pas en Syrie. La réponse, bien sûr, est que la Cour n’a pas le choix ; le Conseil de sécurité a renvoyé ces deux États non membres devant la Cour.
Mais cette réponse n’est pas complète parce que le Conseil de sécurité est un organe politique et non judiciaire. Sa capacité à sélectionner et choisir les situations sur lesquelles enquêter n’est guère compatible avec l’idée de justice impartiale que la CPI est censée incarner.
En lien avec l’accusation de politisation, la Cour se voit reprocher de se préoccuper uniquement de l’Afrique alors que les 8 pays dans lesquels des enquêtes exhaustives sont en cours et des mises en accusations sont effectuées sont en Afrique. Le fait que, dans 5 de ces affaires, le pays lui-même demanda à la CPI d’ouvrir une enquête, et que dans 2 autres (le Soudan et la Libye) la situation a été renvoyée devant la CPI par le Conseil de sécurité, devrait discréditer les accusations de partialité.
Mais elles persistent, et peut-être pour des raisons compréhensibles. Après tout, l’Afghanistan et la Colombie sont membres du Statut de Rome, cependant l’implication de la CPI dans ces pays ravagés par la violence a été, jusqu’à présent, limitée à des examens préliminaires. Il y a peut-être des raisons juridiques et pratiques valables pour cela mais celles-ci ne sont pas bien comprises.
Au final, la Cour est vue comme étant lente et inefficace. Après plus d’une décennie d’activité, le Procureur de la CPI a porté seulement 21 affaires devant la Cour (impliquant une trentaine d’accusés); seule l’une des affaires a trouvé sa conclusion définitive. Plusieurs sont en appel, et dans plusieurs autres les accusés ne sont pas en détention préventive, le procès ne pouvant donc pas débuter. Le procureur pointe du doigt, à juste titre, les procédures compliquées et coûteuses en lien avec la poursuite d’une justice internationale équitable, l’accumulation d’éléments de preuves par delà les frontières, et la protection des témoins.
Mais néanmoins, peu nombreux sont ceux qui comprennent comment un budget moyen bien au dessus de 100 millions de dollars américains annuels débouche sur si peu de résultats. Les États membres du Statut de Rome sont de plus en plus réticents à accepter les augmentations du budget de la CPI.
Si on croit en la justice pénale internationale, la tâche doit certainement être de faire en sorte que cette Cour réussisse.
Devant toutes ces difficultés, une attention renouvelée est portée sur le rôle de la Cour dans l’encouragement de poursuites au niveau national. L’idée ici est simple. La Cour doit toujours montrer qu’elle agit uniquement parce que les efforts judiciaires nationaux visant à punir les crimes internationaux graves sont absents ou qu’ils relèvent de la mise en scène. Par conséquent, la menace de la possibilité que la Cour agisse devrait encourager les efforts de responsabilisation au niveau national. L’intérêt de cette dynamique (appelée ‘complémentarité positive’) s’est développé simultanément à la baisse des attentes concernant les poursuites engagées par la Cour.
Mais même ici les éléments tangibles sont mitigés. Ni le Soudan, ni l’Ouganda ou encore le Kenya ou la Libye n’ont, par exemple, déployé des efforts sérieux en matière de responsabilité nationale alors même qu’ils ont cherché à discréditer ou à ignorer la CPI ou encore à échapper à son regard. D’un autre côté, la ratification du Statut de Rome a amené des douzaines de pays à réécrire leur droit pénal pour s’assurer que les crimes internationaux et les rôles dans la poursuite des responsables soient clairement définis. Même si modestes, les poursuites de ce type ont connu une augmentation, bien qu’elles concernent généralement des crimes vieux de plusieurs décennies.
En effet, en prenant tout cela en compte, plutôt que l’ouverture d’une brèche, il apparaît de plus en plus que l’établissement de la CPI, et ses premières années d’existence, pourraient avoir constitué l’apogée de la justice internationale, au moins pour cette époque.
Comment conclure ? Deux points valent peut-être la peine d’être soulignés. La notion selon laquelle les plus puissants des dirigeants pourraient être punis pour des crimes d’États qui restaient largement impunis pendant des siècles est si nouvelle que cela prendra des décennies pour imprégner la politique internationale. Aucune institution ne peut porter seule le fardeau de cette tâche et il n’était pas raisonnable d’avoir de telles attentes à l’encontre de la CPI. Les partisans de la Cour doivent prendre en compte que son existence n’est pas une garantie de la pérennité de sa pertinence. Les projets avortés visant à faire progresser le respect de la loi au niveau international ne manquent pas. Des progrès modestes sont probablement le mieux qui puisse être espéré et, lorsque possible, nous devrions nous abstenir d’insister sur le fait que la CPI engage un nombre plus important de poursuites qui ne peuvent pas être gagnées.
En même temps, les critiques de la Cour devraient pouvoir peser. Nombreux sont ceux qui disent être en faveur d’une Cour pénale internationale, à condition que ce ne soit « pas celle-ci ». Ceci est louable, mais le fait est que si cette Cour échoue, il n’y en aura pas d’autre (au moins pour très longtemps). Si on croit en la justice pénale internationale, la tâche doit certainement être, au prix d’efforts de longue haleine, de faire en sorte que cette Cour réussisse.