La falta de consenso en el Consejo de Seguridad de la ONU en cuanto a cómo reaccionar frente a los crímenes de atrocidad masiva en Siria, que ahora incluyen el terrible uso de armas químicas en las afueras de Damasco el mes pasado, ha planteado preguntas obvias sobre la vitalidad y utilidad actuales de la doctrina de la Responsabilidad de proteger (R2P), la cual fue adoptada por unanimidad y con gran esperanza y fanfarria por los jefes de estado y de gobierno en la Cumbre Mundial de 2005.
La falta de consenso en el Consejo de Seguridad de la ONU en cuanto a cómo reaccionar frente a los crímenes de atrocidad masiva en Siria, que ahora incluyen el terrible uso de armas químicas en las afueras de Damasco el mes pasado, ha planteado preguntas obvias sobre la vitalidad y utilidad actuales de la doctrina de la Responsabilidad de proteger (R2P), la cual fue adoptada por unanimidad y con gran esperanza y fanfarria por los jefes de estado y de gobierno en la Cumbre Mundial de 2005.
Pero aunque R2P puede haber recibido golpes, aún sigue con vida; y esto se debe a cuatro razones que detallaré a seguir. En primer lugar, ahora hay, en efecto, un consenso universal sobre sus principios básicos. En segundo lugar, esos principios han demostrado su valor en casos reales, y el Consejo de Seguridad sigue invocándolos, aun después de que se vio dividido en el caso de Libia y paralizado en el de Siria. En tercer lugar, existe un camino con base en principios que pueden seguir los encargados de formular políticas para responder al dilema al que se enfrentan actualmente sobre cómo reaccionar ante las atrocidades con armas químicas cuando es probable que haya vetos en el Consejo. Y en cuarto lugar, es posible ver cómo podría recrearse en el futuro el consenso que más importa: en el Consejo de Seguridad y en los casos más difíciles.
En cuanto a la aceptación general de la R2P, la mejor evidencia a su favor radica en las declaraciones hechas en debates anuales sucesivos sobre el tema en la Asamblea General, a partir de 2009. Por ahora, ningún estado niega que todo estado soberano tiene la responsabilidad, en la medida de sus posibilidades, de proteger a su propio pueblo del genocidio, la depuración étnica y otros grandes crímenes contra la humanidad y crímenes de guerra. Ningún estado niega que otros tienen la responsabilidad, en la medida de sus posibilidades, de ayudarle a hacerlo. Y ningún estado sigue desafiando realmente el principio de que la comunidad internacional en general debe responder con acciones colectivas oportunas y contundentes cuando un estado está manifestando fracaso en ejercer la responsabilidad de proteger a su propio pueblo. Ciertamente, este último pilar resulta menos cómodo que los primeros dos, y siempre habrá discusiones sobre la forma exacta que deben tomar estas acciones en un caso particular; sin embargo, los principios básicos no están en disputa.
En cuanto al valor de estos principios en el mundo real, existen amplias evidencias de que la R2P significa más que meras palabras. En particular, existieron los casos de Kenia en 2008, cuando las medidas diplomáticas fueron rápidas y eficaces, y los de Costa de Marfil y Libia en 2011, cuando el Consejo de Seguridad autorizó el uso de la fuerza militar. Si la comunidad internacional hubiera actuado de una forma tan contundente y robusta en la década de los 1990 como lo hizo en respuesta a la amenaza de masacre en Benghazi, tal vez los 8,000 hombres y niños asesinados en Srebrenica y los 800,000 hombres, mujeres y niños masacrados en Ruanda seguirían con vida el día de hoy. Y, a pesar de las divisiones posteriores sobre los casos de Libia y Siria, a partir de 2011 el Consejo ha continuado a invocar el lenguaje de la R2P en las resoluciones pertinentes (por ejemplo, aquéllas sobre Yemen, Sudán del Sur y Mali).
El desacuerdo ahora evidente en el Consejo de Seguridad de la ONU es, en realidad, solamente sobre cómo se debe aplicar la norma de la R2P en los casos más difíciles; los casos más extremos, aquéllos en los que la prevención ha fallado de manera evidente y en los que el daño que los civiles experimentan o se teme puedan experimentar es tan grave que resulta necesario considerar, al menos a primera vista, la aplicación de la fuerza militar. Pero es claro que estos son los casos emblemáticos, y si en el nivel político más alto ya no hay consenso sobre cómo deben manejarse, existe el peligro de que se ponga en riesgo la credibilidad de la R2P en su totalidad. Entonces, ¿cómo se puede empezar a restaurar ese consenso? La necesidad inmediata es encontrar un camino para resolver el presente dilema sobre las armas químicas en Siria que no provoque una mayor dificultad para lograr consensos en el futuro. Y la necesidad a largo plazo es abordar el problema subyacente en sí, es decir, la ruptura de confianza que tuvo lugar durante la ejecución del mandato para intervenir en Libia.
En cuanto a la cuestión inmediata, hay una manera basada en principios de resolver el dilema. Se trata de establecer si alguna forma de acción militar contra el régimen sirio en respuesta al terrible ataque con armas químicas del pasado mes sería legítima y sensata, y luego, -si es que es posible-, tener una respuesta creíble a la pregunta de si tal acción seguiría estando justificada si no cuenta con el apoyo del Consejo de Seguridad.
La cuestión de la legitimidad y la sensatez depende esencialmente de satisfacer los cinco criterios conocidos que definió la Comisión Internacional sobre Intervención y Soberanía de los Estados en 2001, los cuales se convirtieron a partir de entonces en los términos esenciales de este debate (aunque aún no han sido adoptados formalmente por el Consejo de Seguridad ni por la Asamblea General de la ONU).
El primero de estos criterios es si la gravedad del daño en cuestión es tal como para justificar a primera vista la aplicación de medidas militares coercitivas. Para satisfacer este criterio, es necesario generar evidencia irrefutable, lo cual es más de lo que los EE. UU. ha traído al debate hasta ahora, de que las centenas de muertes en Ghoula realmente fueron causadas por armas químicas (chemical weapons, CW) y de que el régimen de Assad fue el responsable. Nadie puede permitir otro fiasco como el de Irak en 2003.
También significa responder a la pregunta de por qué la muerte de cientos de personas a causa de las CW debe considerarse como un límite, cuando las muertes causadas por otros medios, que hasta entonces ascendían a las decenas de miles (incluidas las muertes de un gran número de civiles y, en muchos casos, también los crímenes de guerra o crímenes contra la humanidad), no habían sido consideradas como tal. En pocas palabras, la respuesta es que el uso de CW, como el de las armas biológicas o nucleares, es inherentemente indiscriminado: es posible, al menos en principio, dirigir las armas convencionales para evitar bajas civiles colaterales de una manera que es casi imposible para el uso de armas de destrucción masiva; éste es ciertamente el caso en las guerras en zonas urbanas a diferencia de en el contexto de un campo de batalla aislado.
El segundo criterio es que el motivo de dichas medidas debe ser la protección de civiles (es decir, evitar que se repita el daño causado por un arma completamente desmedida) y que no obedezca a cualquier otro interés. En particular, esto significa que no debe existir siquiera el indicio de una sugerencia de que la acción militar realmente pretenda asegurar un cambio de régimen.
El tercer criterio es el del último recurso, es decir que no haya medidas menos severas disponibles, incluidas la diplomacia y la remisión a la Corte Penal Internacional (que tendría realizar el Consejo de Seguridad), o que pudieran ser eficaces, para cumplir el objetivo de protección de civiles. Mientras la respuesta de EE. UU. está en espera de ser debatida en el Congreso, hay tiempo para evaluar y explorar más a fondo la cuestión. Incluso si se lleva a cabo un ataque militar, los esfuerzos diplomáticos no deben ser abandonados: sólo a través de una transición política negociada podría resolverse alguna vez la totalidad del conflicto en Siria.
El cuarto criterio es que cualquier respuesta militar debe ser proporcional a la magnitud de la amenaza: hacer lo que sea necesario, y no más, para evitar cualquier uso futuro de armas químicas. Esto no significa emprender una guerra total para lograr un cambio de régimen.
El criterio final de legitimidad, o prudencia, es la correlación de las consecuencias: que cualquier respuesta militar no genere un riesgo mayor para aquellas personas a las que pretende proteger. Las inquietudes al respecto, sobre que cualquier intervención importante simplemente avivaría más la guerra y, por lo tanto, causaría aún más sufrimiento en general, han sido uno de los motivos principales de la falta de apoyo internacional para este tipo de medidas. Sin duda, cualquier medida propuesta tendría que calibrarse de la manera más precisa, con una comprensión plena de sus probables efectos a mayor escala; ésta no es una tarea imposible, pero sí bastante difícil.
La justificación moral y prudencial de las medidas militares depende de que se satisfagan todos estos criterios, y de que dicha satisfacción sea percibida por la comunidad internacional en general. Por el contrario, la justificación legal depende, de acuerdo con la Carta de la ONU (cuando no está presente el concepto de la defensa personal), de si fueron respaldadas por el Consejo de Seguridad. El lenguaje unánime de la resolución de la ONU de 2005 dejó muy claro que cualquier aplicación no pacífica de la R2P debía ocurrir conforme al Capítulo VII de la Carta. Los esfuerzos heroicos realizados por abogados gubernamentales del Reino Unido (y algunos de los EE. UU.) para argumentar que el derecho internacional consuetudinario permite emprender acciones fuera de éste, en el caso de las medidas extraordinarias tomadas para aliviar catástrofes humanitarias abrumadoras, han sido poco persuasivos. Es posible que tenga algo de lógica la proposición de que la misma naturaleza del derecho internacional consuetudinario, que depende de las prácticas y costumbres aceptadas, significa que hay que romper las leyes para crearlas. Pero el caso de Kosovo en 1999 es un precedente, o evidencia de prácticas contemporáneas, insuficiente para afirmar que se ha creado una nueva ley.
Lo que el precedente de Kosovo sí hace es sugerir una respuesta creíble sobre cómo sigue siendo posible justificar un ataque militar contra Siria ante el tribunal de la opinión global, aunque no ante el del derecho, si la realidad o la amenaza del veto por parte de Rusia significan la ausencia de la autoridad legal del Consejo de Seguridad. En el caso de Kosovo, el gran peso de la opinión mundial apoyó el punto de vista de que la intervención que propuso la OTAN para detener los ataques genocidas de Milosevic podría no ser legal, pero contaba con legitimidad moral. Y bien podría hacerlo de nuevo en este caso, siempre y cuando se perciba que los criterios descritos con anterioridad se cumplen plenamente.
La manera más creíble de superar la falta de autoridad legal formal es ofrecer el equivalente de un alegato de circunstancias atenuantes ante los tribunales nacionales: “Puede que hayamos incumplido la letra de la ley, pero no impugnamos su procedencia y ésta no será una conducta habitual; lo que sucede es que en las circunstancias muy particulares de este caso hubo un imperativo moral abrumador para actuar como lo hicimos, y cualquier condena debe reflejarlo”. Al intentar reconstruir el consenso a largo plazo en estos casos difíciles, es mucho mejor formular el argumento en estos términos tan comprensibles a nivel popular y dar un énfasis particular al terrible uso de CW, el cual cambia las reglas del juego, desde un punto de vista moral. Inventar una justificación legal cuando ésta no existe, como intentó hacerlo el Reino Unido en el caso de Irak de 2003 y está haciéndolo ahora, pone en riesgo la credibilidad de todo el esfuerzo humanitario que busca la protección de los civiles.
Entonces, finalmente, ¿cómo se puede cumplir el objetivo a largo plazo de recrear en el Consejo de Seguridad el tipo de consenso para hacer frente a los casos más extremos que existía cuando se concedieron los mandatos de Libia y Costa de Marfil en 2011? La clave para el futuro es reconocer lo qué salió mal en el pasado. Con Libia, no había ningún problema al principio. Sin embargo, éste surgió cuando se hizo manifiesto que los tres estados miembros permanentes del Consejo que dirigían la intervención (EE. UU., el Reino Unido y Francia, o el P3) no se conformarían con menos que un cambio de régimen, y que harían lo que fuera necesario para conseguirlo. Los países BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica), quienes estaban representados en el Consejo en ese momento, argumentaron ferozmente que se estaba excediendo el acotado mandato de protección de civiles (en particular, cuando el P3 rechazó varias de las ofertas de paz de Gadafi, sin realizar un análisis serio). Y su argumento era sólido.
Algunos de los contraargumentos tienen fuerza propia; en particular, el que afirma que si el objetivo es proteger a los civiles de casa en casa en áreas como Trípoli, bajo el control directo de Gadafi, la única manera de lograrlo sería derrotandolo completamente. Sin embargo, el P3 se resistió a debatirlos en cualquier etapa dentro del mismo Consejo de Seguridad, y nunca se proporcionó información suficiente a los otros miembros del Consejo para que pudieran evaluarlos. Tal vez no es posible creerles a todos los BRICS cuando afirman que si se hubiera seguido un mejor proceso, se habrían alcanzado más acuerdos comunes. Pero sí lo es cuando dicen que resintieron el menosprecio del P3 durante la campaña sobre Libia; y que ese resentimiento tiene que aliviarse para que pueda haber consensos sobre las respuestas firmes a situaciones similares en el futuro.
Una propuesta constructiva que ofrece esperanzas reales para una reconciliación a largo plazo en el Consejo fue la que inició Brasil a finales de 2011. Dicho país propuso complementar la R2P, y no reemplazarla, con un conjunto complementario de principios y procedimientos que denominó “responsabilidad al proteger” o “RWP” (responsibility while protecting). Según su evolución en las discusiones subsecuentes, la RWP tiene dos elementos sustanciales. Uno es que los criterios prudenciales acordados como los discutidos anteriormente (en particular los de “último recurso”, “proporcionalidad” y “correlación de consecuencias”) deben debatirse y considerarse plenamente antes de que el Consejo de Seguridad ordene cualquier uso de fuerzas militares. El otro es que debe existir cierto tipo de procesos mejorados de supervisión y vigilancia que permitan un serio debate de dichos mandatos entre todos los miembros del Consejo durante su fase de ejecución, con el objetivo de asegurar en lo posible que se mantenga el consenso a lo largo de toda la operación.
La reacción inicial de las potencias del P3 cuando se articuló originalmente la propuesta brasileña de la RWP fue escéptica: “estos países quieren todas las oportunidades para retrasar y arruinar el proceso, ¿no?”; pero su experiencia en Siria comienza a obligarlos a volver a pensar las cosas. La realidad es que para que se pueda volver a asegurar un voto mayoritario sin vetos a favor de medidas firmes en un caso difícil de atrocidad masiva, incluso si se trata de medidas que sean mucho menos severas que la acción militar, es necesario tomar en serio las cuestiones que están en el centro de la reacción negativa manifestada a la par del despliegue del mandato en Libia, en particular las inquietudes de los estados BRICS. Esas cuestiones e inquietudes reflejan las opiniones de una muestra mucho más amplia del mundo en vías de desarrollo.
En realidad, nadie quiere volver a los viejos y malos tiempos en los que casi todo el mundo percibía los crímenes atroces contra la humanidad cometidos tras las paredes soberanas como algo que no era de su incumbencia, o a la etapa completamente vacía de consenso de la década de los 1990. Tomará tiempo (y seguramente será demasiado tarde como para tener alguna utilidad en Siria), pero, en última instancia, recrear el tipo de consenso que ya se logró, aunque fugazmente, durante el punto más alto representado por los duros casos de 2011, es posible.
* * *
Este texto se escribió originalmente en inglés. Debido a las complejidades del lenguaje y a la posibilidad de que existan varias maneras diferentes de traducir determinadas palabras o frases, las discrepancias o diferencias creadas mediante la traducción no son vinculantes ni tienen efecto legal para fines de cumplimiento o ejecución. En caso de que surja alguna pregunta respecto a la información presentada en la versión traducida de este artículo, consulte la versión original y oficial en idioma inglés del mismo.