El sistema de comités: el 2020 y más allá

El sistema de órganos de tratados lleva al menos treinta años en crisis. ¿El año 2020 traerá cambios?


By: Olivier de Frouville
November 21, 2019

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Durante al menos treinta años, se ha diagnosticado que el sistema de órganos de tratados está “en crisis”, y el tema de su reforma es igual de antiguo.

Un primer ciclo de reflexión se inició con el mandato otorgado a Philip Alston, quien ya en 1997, consideraba que el sistema tal como existía no era sostenible. Desde entonces, esta apreciación se ha reiterado en numerosas ocasiones, y se ha planteado una sucesión de propuestas ambiciosas. Pero hasta ahora, las partes interesadas se han conformado con reparaciones provisionales para evitar que el barco se hunda por completo. Hoy en día, la sensación de ser miembro de un órgano creado en virtud de un tratado es similar a la de ser un pasajero a bordo del Titanic: el barco se hunde, ¡pero la orquesta sigue tocando!

¿Será 2020 el año en el que volvamos a sacar el barco a flote?

Si realmente queremos lograrlo, las partes interesadas no solo deben concentrarse en el proceso iniciado en la Asamblea General, sino también deben buscar más allá. En otras palabras, necesitamos considerar un fortalecimiento a corto plazo, una reestructuración a mediano plazo y una reforma a más largo plazo.

Hasta ahora, las partes interesadas se han conformado con reparaciones provisionales para evitar que el barco se hunda por completo.

El primer ciclo logró sus objetivos de fortalecimiento del sistema, que eran bastante modestos. Por ejemplo, es cierto que los órganos de tratados aumentaron considerablemente la cantidad de informes periódicos revisados y redujeron su trabajo atrasado. Sin embargo, esto no es suficiente para cantar victoria, ya que debemos recordar que solo una minoría de Estados entregan sus informes a tiempo. Así, el informe de 2012 de Navi Pillay aún es válido: el sistema funciona porque los Estados no cumplen sus obligaciones. Por otra parte, la cantidad de miembros en la secretaría encargada de los tratados no ha aumentado conforme a la proporción prevista inicialmente. El hecho de que no se hayan cumplido estas promesas ha sometido al personal de la Alta Comisionada (responsable de la secretaría) a una presión considerable, lo que socava inevitablemente la sostenibilidad de los esfuerzos emprendidos.

Por lo tanto, es preciso continuar con el “fortalecimiento”. En primer lugar, se deben cumplir las promesas de aumentar el personal. La Secretaría es la columna vertebral del sistema. En segundo lugar, los esfuerzos relacionados con la asistencia a los Estados deben mantenerse e ir aún más lejos: es preciso garantizar que todos los informes se presenten a tiempo; fomentar la creación de estructuras nacionales encargadas de preparar los informes; y lo que es más importante, concentrar al menos la mitad de los recursos del próximo ciclo en el seguimiento y la aplicación de las recomendaciones.

El 2020 debe ser el comienzo de una amplia reestructuración del sistema de tratados.

De hecho, cada uno de los Comités tiene sus respectivas dinámicas, que los Estados deben complementar y fomentar. En julio de este año, los presidentes de los órganos de tratados formularon una visión común de dichos órganos, la cual incluyó medidas que se deben poner en práctica con celeridad: una generalización del procedimiento simplificado, la creación de un calendario fijo y coordinado para la entrega de informes, nuevas prácticas de trabajo para fortalecer las capacidades, como la capacidad de los órganos para realizar exámenes... todas ellas medidas que, en el mediano plazo, pueden suponer una mejora radical de la situación.

Pero la Secretaría también tiene que asumir su responsabilidad. En virtud de todas las convenciones, el Secretario General debe proporcionar a los comités los recursos necesarios para llevar a cabo sus mandatos. Esto implica una reflexión sobre cómo adaptar las estructuras a las necesidades de los comités. Por consiguiente, deberíamos considerar seriamente la propuesta presentada en un informe reciente de la Academia de Derecho Internacional Humanitario y Derechos Humanos de Ginebra sobre la creación de una estructura profesional, similar a un registro, para gestionar de forma eficaz la administración de las comunicaciones individuales.

Necesitamos considerar un fortalecimiento a corto plazo, una reestructuración a mediano plazo y una reforma a más largo plazo.

El ejercicio saludable que llevó a los presidentes de los órganos de tratados a formular una “visión” para su futuro solo fue posible a partir de una conciencia genuina del desafío existencial que enfrenta el sistema: ¡hay que avanzar o morir! Si se ponen en práctica en los próximos cinco o seis años, las medidas propuestas deberían sacar el barco a flote. ¡Pero debemos tener cuidado y no dejar que nos arrulle el ritmo del ruido del motor, una vez que retome su regularidad! Los comités tienen que seguir innovando. Y los Estados deben asumir su responsabilidad de siempre seguir mejorando ante un sistema internacional de protección que, es preciso recordar, se estableció por buenas razones.  

Además, no debemos esperar para comenzar a reflexionar sobre el futuro del sistema. El examen periódico debe convertirse en un proceso plenamente efectivo para la protección y promoción de los derechos humanos. Para ello, hay dos vías posibles: mantener la pluralidad de los órganos, pero mejorando la coordinación de sus acciones, con, por ejemplo, exámenes “agrupados”, inspirados en el informe de la Academia de Ginebra; o unificar y profesionalizar el sistema, con la creación de un comité único, según recomendó Louise Arbour en su informe.

En lo que respecta a las comunicaciones individuales, es necesario emprender una reflexión racional y sin tabús sobre la posibilidad de transferirlas, al menos parcialmente, a un órgano judicial: un Tribunal de Derechos Humanos de la ONU. Los asuntos se podrían remitir al tribunal de forma directa o indirecta (después de que el Comité pertinente los examine, a solicitud de una de las partes). No habría necesidad de modificar los tratados existentes: bastaría con adoptar una nueva convención que estableciera el estatus del Tribunal y que fuera ratificada posteriormente por los Estados para reconocer su competencia. Esto constituiría una mejora del sistema, colocando la autoridad de los jueces profesionales sobre la de los expertos, con lo que los fallos serían vinculantes. Lejos de provocar una “fragmentación” del derecho internacional, dicha institución reforzaría su coherencia, siempre que se establecieran reglas claras de litispendencia con los tribunales regionales, así como la obligación de mantener un “diálogo de los jueces” genuino. Además, al unificar la jurisprudencia del sistema de comités, se evitaría cualquier riesgo de conflictos internos de jurisprudencia.

 


Olivier de Frouville fue elegido para formar parte del Comité contra las Desapariciones Forzadas de las Naciones Unidas. Anteriormente, fue miembro del Comité de Derechos Humanos de la ONU (2015-2018) y del Grupo de Trabajo de la ONU sobre Desapariciones Forzadas o Involuntarias (2008-2014).


 

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