La doctrina de la responsabilidad de proteger (R2P) fue desarrollada para forjar un consenso a favor de las acciones internacionales para prevenir las atrocidades masivas. Esto no se ha podido hacer en Siria. Peor aún, el apoyo implícito de la doctrina a las intervenciones sin la autorización de la ONU ha contribuido a la parálisis de la comunidad internacional que evita una respuesta efectiva a la crisis de derechos humanos en Siria. Para reconstruir el consenso internacional sobre las acciones contra las atrocidades, será necesario reflexionar sobre la R2P y las soluciones militares ilusorias que ésta ofrece.
Un debate conocido
La Comisión Internacional sobre Intervención y Soberanía de los Estados (International Commission on Intervention and State Sovereignty, ICISS), la cual propuso la R2P originalmente, argumentó que los Estados miembros de la ONU tenían la responsabilidad de actuar para prevenir las atrocidades, y presentó un marco para guiar las discusiones sobre cómo hacerlo de una manera eficaz y colectiva. El objetivo era cambiar los términos del ‘viejo’ debate sobre la intervención humanitaria, que se destacó en el periodo previo a la intervención en Kosovo. Ese debate se caracterizó por las afirmaciones sobre un derecho de acción unilateral y mezcló los motivos humanitarios de la intervención con metas más amplias de seguridad y estrategia.
Sin embargo, la R2P ha cambiado poco en el caso de Siria. La cuestión no es sólo que no se han tomado medidas eficaces para detener las atrocidades en curso, sino que los términos del debate sobre una posible intervención militar evocan de manera inquietante la década de los 1990. El gobierno británico emitió una justificación legal de la acción militar refiriéndose a la “doctrina de la intervención humanitaria” y repitiendo aproximadamente los antiguos argumentos utilizados para justificar las acciones de la OTAN en Kosovo. Del mismo modo, ni el Presidente Obama ni los altos funcionarios estadounidenses han planteado sus justificaciones para los ataques militares dentro del marco de la R2P, la cual exige que proteger la vida de la población civil sea el principal objetivo de una intervención justificada con base en la R2P. Por el contrario, su argumento tiene como fundamento principal la noción de un ataque punitivo para disuadir a Siria, o a cualquier otro Estado, de utilizar armas de destrucción masiva. Es posible que esto beneficie a los civiles que sufrirían si estas armas se utilizaran de nuevo. Pero como dejo claro el Presidente Obama en su discurso del 10 de septiembre, también pretende enviar un mensaje a Irán y a otros actores que puedan adquirir o utilizar armas de destrucción masiva; un mensaje basado principalmente en preocupaciones estratégicas, no humanitarias. Así como el deseo de preservar la credibilidad de la OTAN que finalmente llevó a la alianza a la guerra en Kosovo, existe una preocupación similar, respecto a la credibilidad en los Estados Unidos, pues será un factor prominente si EE. UU. ataca a Siria.
El terreno resbaladizo de la R2P
Si bien la R2P no ha contribuido mucho a resolver la crisis siria, también ha resultado en ser un obstáculo. La posibilidad de una intervención militar en Siria sin autorización de las Naciones Unidas, planteada desde el principio por muchos funcionarios occidentales, ha reforzado la oposición a otras medidas de la ONU y socavado el apoyo unificado para una solución mediada al conflicto, que es la única opción que podría darle fin en el corto plazo.
Según fue aprobada por los Estados miembros de la ONU en 2005, la R2P exige que los Estados que estén dispuestos a intervenir obtengan la autorización del Consejo de Seguridad, como lo hizo la OTAN en Bosnia, en 1994-95, y Libia, en 2011. Pero una versión más audaz de la R2P afirma la legalidad de la intervención para detener atrocidades aun sin la aprobación del Consejo de Seguridad. La propuesta de la ICISS de 2001 requería la autorización del Consejo de Seguridad, pero dejaba abierta la posibilidad de que existieran casos en los que la intervención pudiera ser “legítima” incluso sin la autorización de la ONU. Este es el argumento utilizado por muchos para justificar el ataque aéreo de la OTAN en Kosovo en 1999.
Tomando en cuenta el apoyo que ha dado Rusia al régimen de Assad en la ONU, esta versión más audaz de la R2P, y el precedente de Kosovo sobre su aplicación, es la que se está utilizando para respaldar los argumentos a favor de la legitimidad de una acción militar en Siria. Estos argumentos se planteaban ya en 2012 (por el Secretario de Relaciones Exteriores de Reino Unido, entre otros). Estados Unidos y sus aliados, aunque hasta hace poco se mostraban reacios al uso de la fuerza, de todas maneras reafirmaron su derecho a ejercerlo en caso de que los bloquearan en el Consejo de Seguridad. (Esto estaba implícito en las “líneas rojas” fijadas por el Presidente Obama en 2012). Además, la sensación de que EE. UU. y sus aliados podrían eludir al Consejo aumentó cuando Rusia, Brasil, Sudáfrica y otros manifestaron su preocupación de que la operación de la OTAN autorizada por la ONU en Libia se utilizó de forma incorrecta para generar un cambio de régimen.
En pocas palabras, la posibilidad de que se recurra al uso de la fuerza fuera del control de la ONU ha amenazado a la crisis siria casi desde el comienzo. Y se puede argumentar que esto ha hecho aún más difícil lograr que China y Rusia aprueben otras medidas. Por ejemplo, el Consejo de seguridad podría remitir la situación en Siria a la Corte Penal Internacional (CPI), o imponer un embargo de armas o sanciones financieras, de viajes y de otros tipos dirigidas contra los miembros del régimen de Assad. Las únicas sanciones contra Siria que se han aplicado hasta ahora fueron impuestas por organismos regionales o por estados que actúan de manera independiente, y no tienen un alcance universal. De hecho, el Consejo de Seguridad prácticamente no ha adoptado medidas sobre Siria. Quizás ninguna otra guerra civil de intensidad similar y tanta letalidad durante las últimas dos décadas, ha permanecido tan ignorada por el Consejo de Seguridad.
Por supuesto que el apoyo casi criminal de Rusia al régimen de Assad es parte de la explicación. Pero no puede ser la explicación completa. Durante el conflicto de Bosnia, también hubo un marcado apoyo ruso a la posición serbia; sin embargo, esto no evitó que Rusia respaldara las acciones de la ONU de establecer un tribunal penal internacional, crear una zona de exclusión aérea y, finalmente, autorizar los ataques aéreos por parte de la OTAN sobre posiciones serbias que tenían a la población civil como blanco. Nada de esto fue suficiente para impedir las masacres constantes, incluida la de Srebrenica, pero el hecho es que el historial de acciones de la ONU en Bosnia resulta favorable en comparación con su trayectoria en Siria hasta el momento.
Tal vez la Rusia de Putin, ahora más enérgica, esté menos dispuesta a ser parte de un consenso occidental a favor de la adopción de medidas. Junto con la devoción de China a la no injerencia en asuntos internos, esto podría ser suficiente para bloquear cualquier tipo de acción para proteger los derechos humanos en Siria. Sin embargo, si una de estas explicaciones, o las dos, fueran ciertas, ¿cómo se explica que ambas naciones hayan estado dispuestas a respaldar (o al menos a no bloquear) el apoyo del Consejo de Seguridad para la intervención francesa en Costa de Marfil en 2011 o en Mali en 2012, la remisión de los casos de Sudán y Libia a la Corte Penal Internacional o incluso las acciones de la OTAN en Libia, o cualquier otro caso durante los años recientes en el que el Consejo de Seguridad haya utilizado su capacidad de ejecución para proteger a los civiles? Quizás el punto es simplemente que defender el régimen de Assad es especialmente importante para Rusia. Pero si es así, ¿cómo explicar la posición de China, que tiene pocos vínculos estrechos con el régimen? Es razonable concluir que la oposición a que el Consejo de Seguridad actúe en Siria se basa parcialmente en el miedo a que una resolución enérgica que no apoye la acción militar de todas maneras se utilice para justificarla; lo cual sería un resultado ya bien conocido gracias a debates anteriores (por ejemplo, el debate sobre Irak en 2003 y sobre Kosovo en 1999).
La utilidad de la fuerza
Sin embargo, si la fuerza militar pudiera detener las atrocidades e imponer un alto al fuego, ¿por qué deben preocuparnos tanto las susceptibilidades de Rusia y China? La respuesta es que la acción militar en los términos bajo discusión, que incluyen zonas de exclusión aérea, refugios protegidos o ataques selectivos aéreos o con misiles a distancia, ofrece pocas esperanzas de proteger a la población civil siria de manera eficaz. Esto es particularmente cierto dado que las acciones propuestas no están vinculadas con algún proceso de negociación o solución política.
Quienes no están de acuerdo con lo anterior se refieren a la guerra aérea de la OTAN en Kosovo en 1999; pero dicha guerra ofrece lecciones contradictorias. La inmensa mayoría de las muertes de civiles en Kosovo, y la mayor parte de la depuración étnica, ocurrieron después de que la OTAN comenzara su campaña aérea. Al limitarse a una guerra aérea, la OTAN resultó incapaz de proteger a la población civil al nivel del suelo contra las represalias y la expulsión, aun cuando pudiera limitar la capacidad del ejército serbio para utilizar armas pesadas en su contra. Pero al menos los bombardeos en Kosovo estaban vinculados con un conjunto claro de propuestas para lograr una solución política, de manera que el Presidente Milosevic entendía en qué términos podía ponerle fin. (Éstos no incluían que dejara el poder; ya que siguió ejerciéndolo durante un año más, hasta que perdió las elecciones).
Algunos podrían argumentar que para lograr un efecto disuasivo contra más atrocidades era importante dejarle claro a Assad desde un principio que el veto ruso no implicaría necesariamente una inmunidad ante las acciones militares. Pero no hay evidencia de que ese efecto se haya logrado: se puede argumentar que las muertes de civiles han aumentado incluso mientras la opción militar recibe más atención. El Presidente Obama y el Secretario de Estado Kerry afirman que la amenaza creíble de la aplicación de acciones militares ha llevado a Assad a negociar la entrega de sus armas químicas. Puede que tengan razón, pero no está claro si una amenaza enmarcada en términos más generales (es decir, en contra de los ataques a la población civil) tendría resultados similares; y EE. UU. tampoco ha indicado su disposición para presentar esa amenaza.
La realidad es que las intervenciones militares coercitivas raramente son una respuesta adecuada para evitar las atrocidades masivas. Éste es especialmente el caso cuando no cuentan con el apoyo de los actores clave, incluidos los Estados vecinos. En ocasiones, serán necesarias y factibles; como claramente fue el caso en Ruanda. Pero el hecho de que es casi seguro que una intervención militar habría sido la mejor opción para detener el genocidio en Ruanda impide ver que después de Ruanda han habido muy pocas las situaciones (y ninguna ha sido de la misma magnitud) en las que se puede afirmar lo mismo. Esto es particularmente cierto, como en Siria, en los casos en los que la acción militar no forma parte de una estrategia más amplia para lograr que cesen las hostilidades y se retomen las negociaciones (y ciertamente, si se realiza de forma unilateral, será más difícil lograr estos objetivos).
La magnitud de la crisis en Siria exige acción, pero los ataques aéreos y las zonas de exclusión aérea, impuestos unilateralmente y dirigidos solamente contra una de las partes del conflicto, tienen pocas probabilidades de proteger eficazmente a la población civil. El hecho de que la doctrina de la R2P de todas maneras impulse el apoyo para que ése sea el resultado, en detrimento de otras medidas, significa que hay que volver a pensar al respecto.
Repensar la R2P
Es poco probable que los partidarios de la R2P estén de acuerdo, y argumentarán que la R2P es mucho más que una doctrina en favor de la intervención militar. Por el contrario, desde su perspectiva, el uso de la fuerza es el último recurso; el objetivo de la R2P es impulsar toda acción internacional que pretenda prevenir o poner fin a las atrocidades masivas. Por lo tanto, la mediación que detuvo la violencia postelectoral en Kenia en 1998, la remisión de la situación en Libia o Sudán a la CPI, la celebración de sesiones de crisis del Consejo de Derechos Humanos de la ONU e incluso el despliegue de fuerzas de paz en respuesta a la invitación de las partes del conflicto, todo esto y mucho más se cita como evidencia de la puesta en práctica de la doctrina de la R2P.
Pero no es prudente agrupar una gama de medidas menores (aunque no necesariamente menos efectivas) junto con la doctrina militar de la R2P. Puede tener el efecto perverso, como en el caso de Siria, de que la controversia asociada con la intervención militar, especialmente en su versión más audaz (la que carece de la autorización de la ONU), se extienda a todas las medidas de cumplimiento. Además, estas otras medidas no dependen de la doctrina de la R2P. Puesto que ya fueron usadas, algunas veces con gran éxito, antes de que se desarrollara cualquier noción de la R2P. Lo más importante es que muchos de estos mecanismos cuentan con un fundamento sólido en los tratados internacionales, el cual es mucho más firme que el fundamento político de la R2P.
En esencia, la R2P trata de construir el mayor consenso posible respecto a las acciones internacionales para prevenir o detener las atrocidades masivas. Mientras la doctrina, y muchos de sus defensores, sigan obsesionados con la posibilidad de una acción militar fuera del control de la ONU, es más probable que la R2P retrase, en vez de apresurar, el momento en que dicho consenso sea una certeza.
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Este texto se escribió originalmente en inglés. Debido a las complejidades del lenguaje y a la posibilidad de que existan varias maneras diferentes de traducir determinadas palabras o frases, las discrepancias o diferencias creadas mediante la traducción no son vinculantes ni tienen efecto legal para fines de cumplimiento o ejecución. En caso de que surja alguna pregunta respecto a la información presentada en la versión traducida de este artículo, consulte la versión original y oficial en idioma inglés del mismo.