La decisión de la Corte Penal Internacional de retirar los cargos contra el presidente de Kenia, Uhuru Kenyatta, probablemente dará pie a un nuevo coro de críticas contra la Corte. Pero la verdad es que el caso de la CPI contra Kenyatta estaba destinado al fracaso desde que ganó las cerradas elecciones de marzo de 2013. Como jefe de estado, ha podido obstruir la investigación y el proceso judicial con bastante eficacia.
En medio de la nueva ola de evaluaciones despreciativas, ¿qué podemos decir con seguridad sobre el impacto de la CPI? Muchas evaluaciones tempranas en el campo de las ciencias sociales sostuvieron que la situación de conflicto en Uganda estaría mejor el día de hoy si la Corte Penal Internacional (CPI) no hubiera enjuiciado a miembros de la agrupación insurgente Ejército de Resistencia del Señor. Otros autores presentaron la hipótesis de contraste de que si la CPI no hubiera intervenido, la situación en Uganda sería más violenta. En el caso de Kenia, algunos afirman que la situación sería mejor si la CPI nunca hubiera intervenido; otros pueden proponer que aunque la CPI ya abandonó el caso, su presencia contribuyó a que la violencia disminuyera de forma significativa durante las elecciones más recientes, ya que los líderes políticos kenianos sabían que estaban bajo la mirada atenta de la corte.
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Kenyans wait to vote. Some argue that ICC involvement contributed to a significant decline in violence in the most recent election because Kenyan political leaders knew they were under the watchful eye of the court.
No podemos resolver estas hipótesis de contraste de una manera satisfactoria. Recientemente, sin embargo, algunos estudios empíricos transnacionales de los esfuerzos de aplicación de los derechos humanos han comparado varios casos con respecto al impacto real de la justicia penal internacional. Los nuevos estudios de impacto se pueden agrupar en dos tipos distintos: los que analizan el efecto de la CPI en conflictos en curso y los que analizan los efectos más amplios de la CPI sobre las leyes y la violencia en el largo plazo.
Con respecto a la intervención de la CPI en las zonas de conflicto, Beth Simmons y Allison Marston Danner encontraron evidencia de que el simple hecho de que un gobierno ratifique el Estatuto de Roma tiende a estar correlacionado con una pausa en las hostilidades de una guerra civil. Aceptar la jurisdicción de la Corte ofrece una oportunidad para que los gobiernos hagan compromisos costosos y creíbles por la paz. En un documento de trabajo nuevo, Beth Simmons y Hyeran Jo concluyeron que, al comparar varios Estados en conflicto, la amenaza de la jurisdicción de la CPI ha provocado que se reduzca la violencia contra la población civil. Sostienen que este efecto se debe en parte al aumento de las probabilidades de que la Corte emprenda un proceso penal, pero también a lo que llaman “disuasión social”, o la capacidad de la CPI de movilizar presiones sociales para evitar la comisión de delitos. De acuerdo con el estudio, la CPI tiene un efecto positivo más fuerte sobre los gobiernos que sobre los rebeldes. Sin embargo, incluso el Ejército de Resistencia del Señor en Uganda redujo sus niveles de violencia contra la población civil después de que inició la investigación de la CPI. En cualquiera de los dos casos (el cese de hostilidades o la reducción de agresiones contra la población civil), el efecto de la Corte depende de actores de la sociedad civil, los cuales trabajan a la sombra de las intervenciones de la CPI para apoyar la rendición de cuentas y el monitoreo.
Nuestra propia investigación con el Esfuerzo Colaborativo de Investigación sobre Justicia Transicional (Transitional Justice Research Collaborative, TJRC), respaldado por la NSF y el AHRC, se ha concentrado más intensamente en los impactos jurídicos y sociales de la CPI y de otros esfuerzos de justicia penal. En un trabajo reciente, presentado ante la American Society of International Law, Dancy y Montal demuestran que el comienzo de las investigaciones oficiales de la CPI aumenta el enjuiciamiento a nivel nacional de agentes estatales de bajo nivel que cometieron violaciones de derechos humanos; los países bajo investigación tienen en promedio tres veces más enjuiciamientos locales que otros países. Esto se debe a que las investigaciones de la CPI ofrecen una oportunidad para que los actores de la sociedad civil movilicen a los tribunales y exijan reformas mientras cuentan con la atención del público global.
Cuando el sistema judicial es capaz de emitir dictámenes de culpabilidad de manera sistemática, la represión disminuye aún más, quizás porque es una señal de que el estado de derecho está más afianzado en estos países.
En otros de nuestros trabajos examinamos el impacto a lo largo del tiempo de estos procesos judiciales nacionales de derechos humanos. Algunos de estos procesos utilizan el derecho penal internacional, pero la mayoría aún depende principalmente del derecho penal nacional. Mediante el uso de datos estadísticos cuantitativos, demostramos que existe un fuerte vínculo entre los procesos judiciales nacionales de derechos humanos y una mejora en los derechos a la integridad física. Cuando el sistema judicial es capaz de emitir dictámenes de culpabilidad de manera sistemática, la represión disminuye aún más, quizás porque es una señal de que el estado de derecho está más afianzado en estos países. En esencia, la justicia retributiva contra ex funcionarios gubernamentales parece funcionar conforme a su objetivo: se le asocia con mejoras en las mismas prácticas de derechos humanos en las que se centraron los procesos penales.
Sin embargo, las investigaciones también sugieren una serie de advertencias y condiciones importantes. En primer lugar, el sistema penal internacional es rentable en comparación con campañas tremendamente costosas y frecuentemente ineficaces para cambiar las causas estructurales profundas de las violaciones de derechos humanos, incluidas la pobreza, la desigualdad, la guerra civil y la corrupción. En segundo lugar, los tribunales internacionales no funcionan por sí solos, ni aislados. La eficacia de la justicia penal internacional depende de una movilización política y jurídica constante a nivel nacional y transnacional para seguir presionando por la rendición de cuentas. En tercer lugar, el impacto de la CPI depende de sus interacciones con los gobiernos y las instituciones judiciales nacionales en las sociedades en transición y asoladas por la guerra. Conforme al argumento de The Justice Cascade: How Human Rights Prosecutions are Changing World Politics (La cascada de la justicia: cómo los enjuiciamientos de derechos humanos están cambiando la política mundial), lo que está surgiendo no es un sistema judicial supranacional, nuevo e independiente. Más bien, observamos “un sistema global de rendición de cuentas descentralizado pero interactivo ”, en el que los tribunales internacionales y el derecho penal internacional interactúan con las instituciones locales y las agrupaciones de la sociedad civil nacionales y transnacionales para ayudar a prevenir delitos en el futuro.
En una conferencia reciente sobre el impacto de la CPI celebrada en el Instituto de la Haya para la Justicia Global, docenas de expertos académicos y profesionales de la ICC debatieron sin llegar a un acuerdo sobre las contribuciones de la Corte a la paz, la justicia restitutoria y la aplicación a nivel nacional. Muchos argumentaron que los observadores deben moderar sus exigencias a la CPI, a la cuál se le está pidiendo actuar mucho más allá de su presupuesto y su mandato. Es crucial, sin embargo, que ni siquiera los analistas más escépticos presentaron evidencia de que el efecto neto de las intervenciones de la Corte haya sido negativo; y que nadie pidió la abolición de la CPI.
Los resultados de los estudios empíricos recientes nos llevan a apoyar este cauteloso consenso sobre los beneficios positivos de la justicia penal internacional. Las investigaciones comienzan a demostrar que los procesos penales de derechos humanos están relacionados con una mejoría en los derechos humanos básicos a mediano plazo, y que, como mínimo, no exacerban los conflictos ni debilitan la democracia. Desde la perspectiva de las opciones políticas de corto plazo, éstas son conclusiones bastante positivas; y más sólidas, por ejemplo, que las conclusiones sobre el impacto de otras tácticas, como las sanciones económicas, los vínculos comerciales y la intervención militar extranjera, en el desempeño en materia de derechos humanos. Valdrá la pena tener esta evidencia en mente cuando surja el pánico sobre una “crisis” de la CPI en el futuro.