胜利者和失败者:“人权预算”能够给贫困群体带来什么帮助

近期的研究揭示了国际公约对政府税务和开支政策的影响。根据全球范围的CSO运动, “人权法”结合“预算分析”能够有力地敦促政府对他们的政策给贫困群体带来的影响负责

Helena Hofbauer
September 25, 2014

政府预算具有政治性。政府税收和开支政策方面的党派输赢不可避免地与政治算计相关联,这种算计体现的是政客的利益和交易。其结果是一些群体远离了权力,例如贫困人群。这些群体因此处于双重的不利地位。尽管他们更需要公共资源,但他们所享有的公共资源份额却面临更大的削减风险。

人们常常忽视的一个问题是:在160 个缔约国中,国际法不仅要求政府必须提供公平服务,而且必须投入资金和资源,解决历史歧视带来的不平等。尽管有不同意见,但经济和社会权力确实能够帮助贫困人群。同时,利用“基于预算的证据”能够完善和促进这些法律的实施。

经济、社会和文化权利国际公约 (ICESCR) 诞生于冷战时代。这个公约常被比作共产主义的“民权和政治权利公约”,但实际上人们普遍认为“民权和政治权利公约”是对政府的行为进行限制”,比如不能监禁撰写批评文章的记者,或不能实施酷刑等。然而,ICESCR却是对政府的行为进行强制性规定。它强调食品权、教育权、工作权和医疗权,但却忽视“种族、肤色、性、语言、宗教、政治或其他方面的诉求,也不考虑民族或社会起源、财产、出身等问题。”

今天,人们都认识到“政府行为必须受到监管和限制”,并且要采取积极措施,以保证公民享有各种权力。ICESCR阐述了政府行为的原则:“不带歧视”地“最大程度利用可用资源”来“逐渐实现”公约中所规定的权力。所以这个公约对政府提高收入和资源开支产生了重大影响。


Meena Kadri/Flickr (Some rights reserved)

Dalits in India have long faced systematic discrimination. Today the majority live in poverty and over half are illiterate. The National Campaign for Dalit Human Rights used budget analysis to reveal that, despite government rhetoric, Dalits were being systematically short changed in government spending.


 

由于这个原因, 国际预算合作组织 (IBP) 与来自世界各地的合作伙伴共同出版了一本手册,主要内容是公约对政府预算的意义。我们发现“预算分析”在促使政府履行人权义务方面有极大的作用,但却没有得到充分利用。

纠正不公平政策

这个公约的核心是履行“无歧视”义务。体现在预算事务上,这意味着提高政府收入和提供服务时要考虑社会中弱势群体的利益。换句话说,就是投资要以公平公正为原则。

举例来说,印度的达利特人长期遭受制度性歧视,直到今天大多数依然生活在贫困中,而且一半以上是文盲。虽然政府花言巧语,但全国性的达利特人权运动通过“预算分析”揭露了这种不公正的现象,最终用于达利特人的政府开支有了短期的变化。ICESCR是在国际法框架下主张这种诉求的绝佳工具。

纠正税收和开支政策

这个公约还迫使政府尽可能将“可用资源最大化”,以确保公民的权力。显然,政府不仅要在保护公民权力方面进行投资,同时还必须阐明“开支政策”会带来什么影响,并证明其合法性。

坦桑尼亚游说团体Sikika发现有大笔的医疗预算被用于支付国际旅行费、昂贵的酒店住宿费和公务员津贴时,他们对这些开支的有效性提出了质疑。这些开支能够确保所有公民享受公平的医疗资源和服务吗?也许。但是按照公约的要求,这些开支必须有明确和正当的理由。

朝着正确的方向前进

这个公约认为不可能在短时间内让所有国家的人立刻享有全面的经济、社会和文化权力,但是它要求缔约国“逐步实现”这些公民权力。阻碍政府保障这些权力的改革可能是违背这一义务的。

在2008年,巴西政府提出了一个税务改革计划,内容是削减专用于贫困群体的开支。因此Instituto de Estudos Socioeconômicos 这个组织对该计划进行了分析,结果表明这项开支削减将给 基础服务带来不利影响。这个改革计划最终被认定违反了宪法,因此被废弃。即使这类政策没有违背国家法律,我们也可以利用这个公约来提醒政府履行“逐步实现公民权力”的义务。像这样的开支削减一定会降低公民获得的公共服务,甚至可能减少公民享有的基本权力。

获得正确的信息

“民间运动”的成功与否取决于是否能在正确的时间获得正确的信息。如果Sikika这个组织没有获得政府的医疗预算信息,那他们也不可能质疑政府在这一领域的开支。虽然目前在确保预算透明方面没有具有约束力的国际法,但是联合国已经出台了一个决议,而且许多“标准颁布机构”也都发布了相关的最佳实践指南

为了监管“预算透明化和参与性”的进程,国际预算合作组织(IBP)与世界各地的独立研究人员进行合作,开展两年一次的公开预算调查。最近我们在30个国家展开了公开预算调查 (OBS)追踪,每月对当地政府公布的预算文件进行更新。我们做出这些努力是希望通过定期比较和分析这些政府如何公开他们的预算信息,以帮助民间团体推动预算信息的透明化。

老狗,新花招。

总而言之,政府必须对他们的决策给贫困和边缘化群体带来的影响负责,而民间团体在实现这一目标中的作用是不可或缺的。

民间团体要想看清花言巧语背后的真实情况,了解政府如何管理公共资金是至关重要的。

民间团体要想看清花言巧语背后的真实情况,了解政府如何管理公共资金是至关重要的。 因此,政府的预算应该考虑每个人的利益,并且要努力为公民创造参与预算决策的空间,同时采取新的措施,以确保公民了解和获得相关的预算信息。

正如我们所看到的,在国际法框架下,驱动民间团体运动的众多社会不公现象和无效的政府决策是非常令人担忧的,但是我们才刚刚开始探索这个多年前缔结的公约所具有的潜能。非常清楚的是,在公共财政的制订和实施过程中,“预算分析”结合“经济、社会和文化权利国际公约 (ICESCR)”能够成为平衡“特权阶层和边缘人群”利益的强有力的新措施。让政府承担责任、推动信息透明化、要求政府的预算符合他们的承诺,这些目标与政府自己制定的法规是一致的。但是,目标的实现取决于我们如何敦促他们履行他们的政治言论。


国际预算合作组织开展一系列网络研讨会,主题是“人权预算”。 欢迎在线注册 ,通过Twitter发布你的观点.(#Article2)。

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Helena Hofbauer

Helena Hofbauer担任国际预算合作组织“合作发展与创新部”的主管。1999年,Hofbauer成为墨西哥Fundar组织(Center for Research & Analysis)的创始人,积极倡导和实践公共预算、信息透明和政策制定方面的民间参与运动。Helena居住于墨西哥市,与非洲、亚洲、中东、北美,以及拉丁美洲的相关团体保持着密切的工作联系。

 
 

 

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