Los presupuestos de los gobiernos son políticos. Quién gana y quién pierde en el balance de los impuestos y los gastos gubernamentales está estrechamente relacionado a los cálculos políticos, que son la moneda de cambio de la clase política. Como resultado, los grupos excluidos del poder, como los pobres, tienen una doble desventaja. A pesar de tener una necesidad mayor, tienen un mayor riesgo de que se les corte su cuota justa de los recursos públicos.
Pero lo que a menudo se pasa por alto, es que para los 160 países signatarios del Pacto International de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) la ley internacional, es obligatorio que los gobiernos provean servicios de forma equitativa, inviertan recursos para reducir las desigualdades que resulten de patrones histórico de discriminación. Los derechos económicos y sociales ciertamente pueden ayudar a los pobres, a pesar de los argumentos que apuntan a lo contrario, y la evidencia que se desprende de los presupuestos puede mejorar y ayudar a hacer cumplir estos derechos.
Nacido en la época de la guerra fría, el PIDESC fue comúnmente caracterizado como la contrapartida comunista del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Mientras que los derechos civiles y políticos se entendían como las limitaciones a lo que los gobiernos pueden hacer--como, por ejemplo, no encarcelar a los periodistas críticos ni practicar la tortura – el PIDESC explícitamente obliga a los gobiernos a actuar. Engloba el derecho a la alimentación, la educación, el trabajo y la salud, independientemente de la “raza, color, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, propiedad, nacimiento u otro estatus”.
Actualmente se reconoce que los gobiernos deben abstenerse de ciertas acciones a la vez de dar pasos proactivamente para realizar ambos conjuntos de derechos. El PIDESC describe los principios que deben regir la acción de los gobiernos en su artículo segundo: utilizar el “máxima de los recursos disponibles” para “realizar progresivamente” y “sin discriminación” los derechos comprendidos en el pacto. Estos principios claramente apuntan a que el pacto tiene implicaciones importantes sobre cómo los gobiernos obtienen ingresos y gastan recursos.
Meena Kadri/Flickr (Some rights reserved)
Dalits in India have long faced systematic discrimination. Today the majority live in poverty and over half are illiterate. The National Campaign for Dalit Human Rights used budget analysis to reveal that, despite government rhetoric, Dalits were being systematically short changed in government spending.
Por esta razón, el International Budget Partnership (IBP), conjuntamente con contrapartes en todo el mundo, ha publicado un manual de las implicaciones del Pacto para los presupuestos públicos. Lo que este manual ilustra es que el presupuesto es una herramienta potente poco utilizada para obligar a los gobiernos a rendir cuentas por sus obligaciones en materia de derechos humanos.
Corregir errores pasados
La obligación de la no discriminación es el núcleo duro del PIDESC. En términos presupuestarios, implica aumentar los ingresos y proporcionar servicios, de manera que se reviertan las desventajas de los grupos más marginados de la sociedad. Dicho de otra manera, los recursos se tienen que invertir en nivelar el terreno del juego.
Por ejemplo, los Dalits en la India, han sido sujetos de discriminación sistemática desde tiempos inmemorables. Actualmente, la mayoría de los Dalits sigue viviendo en condiciones de pobreza y más de la mitad son analfabetos. La Campaña Nacional por los Derechos Humanos de Dalits utilizó el análisis de presupuestos para revelar que, a pesar de la retórica oficial, el gasto para Dalits se recorta sistemáticamente. El PIDESC es el instrumento perfecto para sustentar reclamos de este tipo en el derecho internacional.
Impuestos y gastos correctos
El pacto también obliga a los gobiernos a incrementar e invertir el “máximo de los recursos disponibles” para garantizar los derechos humanos. Hay que resaltar que los gobiernos no solamente deben asignar recursos para garantizar los derechos, sino que también deben justificar sus gastos en términos del impacto que tendrán.
Cuando Sikika, una organización de Tanzania, descubrió que gran parte del presupuesto de salud se gastaba en viáticos internacionales, hoteles lujosos y per diems para empleados públicos, cuestionaron su efectividad. ¿Eran estos gastos la mejor forma de garantizar el acceso a la salud para todos? Quizás. Pero bajo el PIDESC, dichos gastos exigen una justificación clara.
Avanzando en la dirección correcta
El PIDESC reconoce que la realización de todos los derechos económicos, sociales y culturales no será inmediata. Sin embargo, compromete a los gobiernos signatarios a la “realización progresiva” de estos derechos. Las reformas que limiten la capacidad de un gobierno de realizar derechos, podría violar el cumplimiento con esta obligación.
En el 2009, el gobierno de Brasil propuso una reforma fiscal que podría haber pulverizado los recursos destinados a servicios esenciales para personas viviendo en condición de pobreza. El Instituto de Estudos Socioeconômicos llevó a cabo un análisis que mostró que la reforma equivaldría a recortes de servicios básicos. Ultimadamente, la reforma fue descartada, entre otras razones, porque se le consideró inconstitucional. De no haber sido así, el Pacto se podría haber utilizado para invocar la obligación de realización progresiva, debido a que los recortes habrían invariablemente reducido el acceso a los servicios, y presumiblemente, habrían reducido el goce de los derechos básicos.
Acceso a la información correcta
El éxito de las campañas mencionadas anteriormente depende de poder acceder a la información correcta en el momento correcto. Sikika no podría haber demandado explicaciones al gobierno por su gasto en salud, si el grupo no hubiera tenido acceso al presupuesto. A pesar de que aún no hay una ley internacional vinculante que garantice la transparencia presupuestaria, las Naciones Unidas han adoptado una resolución y varias entidades internacionales han emitido una guía de buenas prácticas.
Para monitorear los avances en materia de transparencia y participación en los presupuestos públicos, el IBP trabaja con investigadores independientes en cien países del mundo para crear la Encuesta de Presupuestos Abiertos. Recientemente lanzamos una herramienta adicional (el Open Budget Survey (OBS) Tracker) en 30 países, ofreciendo actualizaciones mensuales de los documentos de presupuesto que los gobiernos hacen públicos. La apuesta es que la información regular y comparativa sobre el grado de apertura de los gobiernos respecto a su información presupuestaria, ayudará a la sociedad civil a impulsar aún más esta agenda.
Perro viejo, trucos nuevos
A final de cuentas, todo se reduce a que los gobiernos rindan cuentas sobre cómo sus decisiones afectan a los pobres y a los marginados. La sociedad civil es parte integral de esta ecuación.
Entender cómo los gobiernos están gestionando el dinero público es crucial para distinguir la realidad de la retórica.
Por esta razón, el presupuesto público debe ser de interés general, y las iniciativas para crear nuevos espacios de participación y para definir nuevas formas de hacer que la información esté disponible, son fundamentales.Entender cómo los gobiernos están gestionando el dinero público es crucial para distinguir la realidad de la retórica.
Como hemos visto, muchas de las injusticias sociales y de las decisiones ineficaces del gobierno que dan pie a las campañas de la sociedad civil, también son preocupantes desde la perspectiva del derecho internacional de derechos humanos. Pero apenas estamos empezando a explorar el potencial de la combinación del PIDESC con el análisis presupuestario, como una nueva y poderosa herramienta para restarle ganancias a los grupos de poder y para reducir las pérdidas de los sectores marginados, en el campo de las finanzas públicas. La posibilidad de hacer que los gobiernos rindan cuentas respecto a los compromisos que han adquirido, es consistente con sus propias reglas. Pero es nuestro trabajo hacer que cumplan esas reglas.