El derecho internacional de los derechos humanos siempre ha oscilado entre expresar ideales utópicos y disculparse por la conducta real de los Estados, y los procedimientos de denuncia individual de los órganos de tratados de derechos humanos de la ONU no son una excepción a esta regla. Sin embargo, la investigación sugiere que hay motivos para un cauto optimismo.
Por un lado, los procedimientos de los órganos de tratados representan uno de los sistemas más amplios de protección de los derechos humanos individuales, tanto en términos de acceso geográfico como de cobertura de derechos. Por otro lado, que las víctimas de violaciones de derechos humanos puedan esperar obtener cierto grado de justicia individual a través de estos mecanismos depende principalmente de si los Estados demandados deciden aplicar efectivamente estas decisiones y de cómo lo hacen. Sin embargo, el compromiso de los Estados con estos procedimientos sigue siendo escaso, y el carácter no vinculante de las decisiones de los órganos de vigilancia de los tratados se considera en general un impedimento para su cumplimiento por parte de los Estados.
La expectativa de que los Estados cooperen con estos mecanismos puede parecer especialmente ingenua en tiempos de reacción violenta y desvinculación estatal del sistema internacional de derechos humanos en general. El reciente abandono de la delegación de Burundi durante su examen ante el Comité de Derechos Humanos no es más que un ejemplo ilustrativo de cómo los Estados se niegan cada vez más a cooperar con los órganos de tratados. Pero, con demasiada frecuencia, estos sombríos relatos se quedan cortos cuando se contrastan con la opinión pública. En medio de los frecuentes llamamientos a la revitalización o reforma de los órganos de tratados de la ONU, parece pertinente hacer balance de su éxito anterior a la hora de cambiar el comportamiento de los Estados.
¿Cuál es exactamente el grado de cumplimiento de las decisiones de los órganos de vigilancia de los tratados por parte de los Estados? Para responder a esta pregunta, Andreas von Staden y yo hemos recopilado datos sobre más de 1.400 decisiones adversas -es decir, las decisiones cuasi judiciales en las que se ha establecido una violación de una o más disposiciones del tratado- que los ocho órganos de tratados con jurisdicción sobre peticiones han emitido entre 1979 y 2019. Creamos puntuaciones de cumplimiento para cada opinión basándonos en la información escrita sobre la aplicación facilitada por los Estados demandados y los demandantes durante los procedimientos de seguimiento de los órganos de vigilancia de los tratados. Hemos observado que, en este periodo -y dependiendo de factores como si el cumplimiento se considera un fenómeno binario o continuo-, el cumplimiento global de las opiniones por parte de los Estados oscila entre el 19% y el 39%.
¿Una tasa de cumplimiento de aproximadamente un tercio es una buena o mala noticia para los derechos humanos? ¿Estamos ante un vaso un tercio lleno o dos tercios vacío? Para responder a esta pregunta, resulta útil tomar como referencia los tribunales regionales de derechos humanos. Aquí, encontramos que el cumplimiento de las decisiones de los órganos de tratados es inferior al 50-60% de cumplimiento de las sentencias de derechos humanos que los investigadores han encontrado para el sistema europeo, pero superior al 14% para las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Así pues, en lo que respecta al cumplimiento de sus procedimientos de denuncia individuales, los órganos de vigilancia de los tratados no tienen por qué evitar las comparaciones con los dos tribunales de derechos humanos más poderosos.
Es más, el incumplimiento suele deberse a obstáculos de gestión, no a la falta de voluntad de los Estados para adoptar medidas correctoras. Por ejemplo, en el caso de los órganos creados en virtud de tratados, la medida correctiva con menor índice de aplicación es la indemnización económica, la misma medida que los Estados cumplen con mayor facilidad en los sistemas regionales. ¿Por qué los Estados no cumplen las decisiones de los órganos de vigilancia de los tratados? La respuesta puede estar en el hecho de que, a diferencia de algunos tribunales regionales, la mayoría de los comités de la ONU rara vez especifican la cantidad que debe pagarse al demandante o demandantes. Esta falta de precisión crea incertidumbre sobre lo que hay que hacer y, por tanto, invita al incumplimiento.
Si analizamos los factores a nivel estatal, observamos que la alta calidad y la independencia del sector de la administración pública del Estado encuestado están asociadas a una mayor y más rápida aplicación de las medidas individuales dirigidas a la restitución de las víctimas. Cuando esta característica se combina con una sociedad civil libre e independiente en la que los defensores de los derechos humanos pueden presionar al gobierno, las posibilidades de cumplimiento aumentan sustancialmente. Esta conclusión implica que el cumplimiento no se limita a una región concreta del mundo. Entre los principales cumplidores de nuestro conjunto de datos se encuentran Estados europeos, como Suiza y Finlandia; Estados latinoamericanos, como Uruguay y Panamá; y Estados africanos, como Sierra Leona y Namibia.
Además, no pudimos detectar ningún indicio de tendencias más amplias de desvinculación en forma de incumplimiento en los últimos años. Tras un declive a principios de la década de 2000, cuando los órganos de vigilancia de los tratados aumentaron notablemente su producción, las tasas de cumplimiento se recuperaron rápidamente a principios de 2010 y desde entonces se estancaron en torno al 40%.
Por supuesto, todo esto significa que la mayoría de las opiniones siguen pendientes y probablemente nunca alcanzarán el pleno cumplimiento. Es evidente que el sistema se enfrenta a grandes retos, incluso más allá de la cuestión de la aplicación efectiva, como los retrasos en el examen de los casos y el limitado alcance a las víctimas. Sin embargo, yo diría que los datos empíricos también permiten ser cautelosamente optimistas, pues indican que 1) los Estados cambian su comportamiento en respuesta a las decisiones de los órganos de vigilancia de los tratados, independientemente de su ubicación geográfica; 2) los Estados cumplirían aún más a menudo si se dieran ciertas condiciones previas; y 3) el cumplimiento no está disminuyendo a pesar del tono cada vez más beligerante adoptado por algunos gobiernos.
Considerar que el vaso está un tercio lleno en lugar de dos tercios vacíos significa reconocer que, en un número considerable de casos, los órganos de vigilancia de los tratados han marcado una diferencia notable, al menos para las víctimas de las violaciones, si no, de forma más general, para los derechos humanos en esos países.