Jim Hathaway describe una imagen devastadora de las violaciones de derechos humanos que resultan del sistema actual de respuesta a los refugiados. Coloca esta descripción junto con la visión original de la Convención sobre los Refugiados: un mundo en el que los refugiados “llevan una vida independiente”, donde pueden trabajar y alimentar a sus familias porque están “integrados en el sistema económico” de su país de asilo.
Su conclusión, que hemos fracasado en la implementación eficaz de la Convención sobre los Refugiados, es prácticamente indiscutible. Después se pregunta: “¿Qué salió mal?
Esa es la pregunta fundamental. Si bien Hathaway sugiere algunas posibles respuestas, me parece que lo que ha conducido a esta marcada brecha entre la visión de la Convención y la realidad de las vidas de los refugiados hoy en día es la exclusión de un conjunto crítico de actores, aquellos que tienen la capacidad fundamental y el interés para llamar a cuentas a sus gobiernos con respecto a los estándares de derechos humanos.
Hathaway señala el atractivo de los campamentos como respuestas visibles que son susceptibles a una implementación rápida y uniforme. También postula que pueden servir para disuadir a los refugiados de entrar a un país en primer lugar. (Los campamentos también desalientan la participación de los refugiados en la vida social, económica y cívica de los países de asilo). Vincula el interés de los gobiernos en este tipo de disuasión con el temor de que los refugiados se queden para siempre, lo que cambiaría de manera permanente el panorama demográfico y político.
Todo esto es cierto, pero los gobiernos les temen a muchas cosas que más adelante se convierten en normas aceptadas. Anteriormente, en mi propio país, el gobierno le ha tenido miedo a que las mujeres tengan derecho al voto, a que las personas de raza negra usen los mismos baños que los blancos, a que los gays y las lesbianas sirvan en el ejército o se casen. Hoy en día, una mujer lesbiana afroestadounidense en los EE. UU. puede emitir un voto y alistarse en el ejército en el mismo día, y detenerse en un baño no segregado en el camino.
Sin embargo, estos cambios se lograron a través de las continuas actividades de promoción de ONG nacionales dedicadas a cambiar las políticas gubernamentales. Aunque desde afuera se emitieron opiniones sobre el sufragio femenino, el movimiento de derechos civiles y los derechos de los homosexuales, el cambio solamente ocurrió después de un periodo prolongado de presión por parte de los residentes estadounidenses, que actuaron en grupos organizados para exigir cambios.
Por el contrario, el movimiento a favor de los derechos de los refugiados prácticamente no recibe apoyo, ni económico ni de otro tipo, en África, Asia y América Latina, los lugares en los que permanece la mayoría de los refugiados.
En la mayoría de los países de acogida, muy pocos o ninguno de los grupos de defensa de derechos humanos convencionales incluyen a los refugiados en sus actividades de promoción.
Muchos países de acogida ni siquiera cuentan con una sola organización dedicada a la promoción de los derechos humanos de los refugiados. Para agravar el problema, en la mayoría de los países de acogida, muy pocos o ninguno de los grupos de defensa de derechos humanos convencionales incluyen a los refugiados en sus actividades de promoción. Pocos o ninguno de los sindicatos alientan la afiliación de los refugiados o abogan por la formalización de los trabajadores refugiados, aunque hacerlo protegería los derechos y estándares laborales de todos los trabajadores. Del mismo modo, pocas o ninguna de las instituciones políticas nacionales consideran formas de convertir la presencia de los refugiados, que aumenta el consumo y la oferta de mano de obra, en una oportunidad que beneficie tanto a los refugiados como a la economía local.
Por otra parte, solo una pequeña fracción de los miles de millones de dólares que se invierten en la respuesta a los refugiados a nivel mundial se destina al apoyo de ONG nacionales que defienden los derechos humanos de los refugiados en África, Asia y América Latina.
Teniendo en cuenta todo esto, ¿realmente puede sorprendernos que la Convención sobre los Refugiados, la cual establece los derechos de los refugiados, no se implemente de manera efectiva? Hathaway prevé un sistema de “responsabilidad en común pero diferenciada”, donde los refugiados sean recibidos en un Estado pero después puedan ser trasladados a otro con mayores recursos. En consecuencia, los Estados tendrían la oportunidad de compartir los costos y el espacio relacionados con la residencia de los refugiados conforme a una fórmula imparcial que obligue a la equidad.
En esta visión, al menos algunos de los refugiados tendrían que desarraigarse una segunda o incluso tercera vez: posiblemente de inmediato, después de un procesamiento oportuno, y posiblemente una vez más después de cinco a siete años. (Dado que las situaciones prolongadas de refugiados actualmente duran un promedio de 20 años, muchos refugiados no volverán a casa en el transcurso de siete años).
¿Cuántos refugiados enfrentarían este trastorno recurrente? ¿Aceptarían esto la mayoría de los refugiados, si se les ofreciera elegir entre la situación actual y la propuesta de Hathaway? ¿La visión de Hathaway da como resultado una política pública sólida? ¿Decidirían cantidades considerables de refugiados vivir o moverse de manera irregular en vez de aceptar este nuevo esquema mundial?
Es difícil imaginar que los refugiados que anticipan un cambio radical después de siete años estén dispuestos a invertir en sus comunidades de acogida (aprender el idioma local, desarrollar un negocio y crear trabajos) si enfrentan la perspectiva de tener que dejar todo atrás nuevamente. Por otro lado, la mayoría de los refugiados vive hoy con una incertidumbre similar, si no es que peor.
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Asylum seekers and their children demonstrate on January 15, 2014 in Tel Aviv, Israel.
Ya sea que aceptemos la visión que ofrece Hathaway de un acuerdo colectivo entre Estados o continuemos con los esfuerzos aislados para hacer que los Estados particulares respeten los compromisos de la Convención sobre los Refugiados, queda un problema subyacente similar: hacer que los Estados implementen políticas nacionales que les otorguen derechos a los refugiados es un desafío obstinadamente inabordable.
En gran medida, esto se debe a que los Estados actualmente no enfrentan ninguna presión de parte de sus propias bases de apoyo. Hacer que los gobiernos acepten el plan de Hathaway, o lograr cualquier otro cambio en las políticas gubernamentales que pudiera generar una mayor puesta en funcionamiento de la Convención sobre los Refugiados, requiere esfuerzos de promoción. Y requiere que dichos esfuerzos los realicen aquellos que tienen los contactos, el conocimiento contextual y el interés sostenido para lograr una reforma política. Esas personas forzosamente serán locales: ciudadanos u otros residentes que presionen a sus gobiernos para que adopten mejores políticas hacia los refugiados. Incluso pueden ser los propios refugiados. Aunque a menudo tienen menos poder político que otros residentes, los refugiados tienen una motivación fuerte y constante para lograr esas reformas.
Entonces, el primer paso para hacer realidad la visión original de la Convención sobre los Refugiados es invertir en las organizaciones de promoción locales. Lograr que cualquier Estado, o grupo de Estados, altere su enfoque hacia los refugiados requiere que las organizaciones de promoción locales cuenten con los recursos para entablar un diálogo con el gobierno sobre las políticas de refugiados.
Las organizaciones locales deben contar con fondos para desarrollar y promover recomendaciones políticas, para hacer campañas a favor de cambios legislativos, para proporcionar asistencia técnica en la redacción de mejores marcos políticos. Esto no se puede hacer solamente desde afuera.
Las recomendaciones del exterior simplemente son demasiado vulnerables: a acusaciones de desconocimiento del contexto local, a la manipulación política para obtener más inversión o ayuda extranjera, a fracasos de implementación tan pronto como la atención mundial se desplace a otra parte. Inevitablemente, a los extranjeros les harán falta puntos de apoyo, simplemente porque vienen de afuera. El tipo de presión política prolongada que se requiere para cambiar las políticas, en cualquier tema, siempre ha provenido, al menos en su mayor parte, desde adentro.
La visión de Hathaway de una responsabilidad mundial compartida no es la excepción. Llevar a estos Estados a la mesa para que hablen sobre la responsabilidad compartida, y hacer que cumplan sus compromisos una vez establecidos, solamente será posible con el apoyo de los defensores locales: que presionen, persuadan, argumenten y arrastren a sus gobiernos para que salten el obstáculo del miedo y lleguen a un mundo en el que todos los Estados estén interesados en asegurar que los refugiados puedan vivir con seguridad, moverse con libertad, trabajar y alimentar a sus familias, y reconstruir sus vidas en un hogar nuevo y seguro.