En un discurso pronunciado en la sala de prensa de la Oficina del Primer Ministro el 17 de abril de 2024, la ministra Dana Dixon-Morris describió la nueva tarjeta de identidad nacional (NIDS) de Jamaica como «voluntaria, voluntaria, voluntaria; nadie estará obligado a tenerla». La comparecencia improvisada fue motivada por una nueva ronda de desinformación sobre la NIDS que se difundió rápidamente a través de las redes sociales. No era la primera vez que el Gobierno de Jamaica, liderado por Andrew Holdness, tenía que difundir este mensaje. Probablemente tampoco será la última.
La transformación digital avanza a la velocidad de la confianza, una frase que hemos adaptado de la obra de Steve Covey sobre la confianza y los procesos de cambio. En una región caribeña caracterizada en general por un bajo nivel de confianza, ¿qué se necesita para conseguir el apoyo de la población a los esfuerzos por transformar los países en lo que un informe del PNUD de 2024 describió como «sociedades digitales» o «pequeños Estados insulares digitales»?
Los múltiples esfuerzos para avanzar en este objetivo se han visto obstaculizados por la falta de reconocimiento y de inversión en las prácticas necesarias para salvar la brecha de confianza. Los proyectos de dinero móvil en Jamaica y Haití han tenido dificultades para ganar terreno. Las nuevas funciones de autenticación digital del documento nacional de identidad digital de Barbados se retrasaron debido a preocupaciones sobre la privacidad. Sin la confianza de la población, los esfuerzos de transformación digital tendrán dificultades para lograr la adopción a escala poblacional que desean los gobiernos y los actores privados que los impulsan.
El problema de identificación de Jamaica
Jamaica tiene un problema de identificación. A pesar de que los sucesivos gobiernos desde la década de 1970 han articulado la necesidad de Jamaica de contar con un documento de identidad básico, disponible para todos los residentes o nacionales, aún no existe tal opción. Los jamaicanos han dependido de una de varias opciones de identidad funcionales (licencia de conducir, identificación de votante o pasaporte) para sus necesidades cotidianas. Sin embargo, ninguna de estas opciones goza de plena confianza en todo el ecosistema jamaicano, y muchos proveedores de servicios exigen múltiples documentos de identidad o referencias personales para realizar trámites como abrir una cuenta bancaria o acceder a los servicios públicos.
Entre las diversas opciones de identificación, el pasaporte es la más utilizada, pero solo el 56 % de los adultos lo posee. Se estima que el 10 % de los adultos jamaicanos no tiene una identificación oficial, lo que limita gravemente su capacidad para beneficiarse de las prestaciones sociales o participar en la economía formal.
Una respuesta deficiente socava la confianza pública
En 2016, el recién elegido Gobierno de Andrew Holness identificó el establecimiento de un nuevo documento nacional de identidad digital como un proyecto prioritario para transformar Jamaica en una sociedad digital. El sistema de identificación nacional propuesto abordaría los problemas de identificación de Jamaica mediante la creación de un documento de identidad de uso general disponible para todos los ciudadanos jamaicanos y residentes legales. Lamentablemente, la legislación de 2017 destinada a lograr este objetivo, la Ley de Identificación y Registro Nacional (NIRA), tenía varias características que el público y la oposición parlamentaria consideraban preocupantes. En lugar de entablar un diálogo con los distintos grupos constituyentes, el Gobierno de Holness dio prioridad a un plazo de financiación externo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) que dejaba un margen mínimo para el debate y la consulta.
La desinformación, la preocupación y las críticas se extendieron por las ondas de radio y las redes sociales durante todo el debate del proyecto de ley en el Parlamento. Aprovechando su mayoría en ambas cámaras, el Gobierno aprobó la NIRA 2017 en una de las sesiones parlamentarias más largas de la historia de Jamaica, cumpliendo así el plazo del BID. Insatisfecha con el resultado, la oposición, el Partido Nacional del Pueblo, impugnó con éxito la ley ante el Tribunal Supremo de Jamaica. La NIRA 2017 fue declarada inconstitucional por el presidente del Tribunal Supremo, Bryan Sykes, principalmente debido a sus requisitos de inscripción obligatoria: no inscribirse en el ID habría constituido un delito penal. Fue una derrota vergonzosa para el primer ministro, que había defendido personalmente la iniciativa.
Muchos jamaicanos consideraron que la sentencia del Tribunal Supremo de Jamaica de 2019 validaba sus preocupaciones, entre las que figuraban la inscripción obligatoria en la NIRA, la falta de supervisión independiente y la recopilación exhaustiva de datos. El Gobierno recibió críticas adicionales por aprobar la legislación de forma apresurada, sin una educación y consulta públicas adecuadas. Tras la decisión del tribunal, el primer ministro se comprometió a revisar la ley, aprobar una legislación integral sobre protección de datos e incorporar las aportaciones del público en la próxima versión del proyecto de ley.
En diciembre de 2020 se presentó al Parlamento un proyecto de ley revisado de la NIRA y se convocó un Comité Selecto Conjunto (JSC) para facilitar la participación estructurada del público en el borrador. La JSC recibió más de 102 comunicaciones escritas y se invitó a determinados contribuyentes a presentar sus preocupaciones a la JSC y a debatirlas públicamente. La convocatoria de la JSC para recabar comentarios públicos dio lugar a múltiples cambios importantes en el proyecto de ley NIRA. Entre ellos figuraba la introducción del requisito de que la Autoridad Nacional de Registro de Identificación propuesta, la nueva institución responsable de gestionar el NIDS, cumpliera desde su creación la Ley de Protección de Datos recientemente aprobada en Jamaica. Además, se aclararon algunas de las facultades discrecionales que el proyecto de ley otorgaba a la NIRA para denegar una solicitud basándose en los datos proporcionados por el solicitante. Sin embargo, también quedaron sin abordar algunas preocupaciones importantes. La más crítica fue el rechazo del Gobierno a incluir disposiciones que protegieran explícitamente contra la obligatoriedad del NIDS para acceder a los servicios en la práctica.
El futuro del NIDS y el fomento de la confianza como proceso continuo
En muchos sentidos, el proceso de la NIDS JSC podría considerarse un éxito para el Gobierno jamaicano. Tuvo una amplia cobertura en los medios de comunicación y contó con una importante participación pública a través de comunicaciones escritas y comentarios generales. Las sesiones parlamentarias formales también estuvieron acompañadas de una serie de asambleas públicas que contaron con una gran asistencia, aunque algunas partes interesadas las criticaron por considerarlas canales de promoción del Gobierno en lugar de auténticos ejercicios de «escucha». Pero los proyectos digitales no existen en el vacío, y siguen existiendo obstáculos importantes.
Según un estudio de la OCDE, la confianza de los jamaicanos en su Gobierno se situaba en el 32 % en 2022, por debajo de la media de América Latina y el Caribe. Un informe del PNUD de 2021 reveló que la desconfianza generalizada en las instituciones públicas contribuía a que el 60 % de la población activa se dedicara a actividades económicas informales. Por lo tanto, no es de extrañar que en 2024 la desinformación y el miedo sobre el proyecto NIDS cobraran impulso tan rápidamente en las redes sociales. Para generar confianza y garantizar la adopción de una nueva identificación digital en este entorno, será necesario fomentar la confianza de forma intencionada, no como una medida puntual, sino como un proceso continuo. Esto también parece ser una prioridad para el Gobierno. En la segunda mitad de 2024, el Gobierno jamaicano invitó a la ciudadanía a apoyar la prueba del proceso de inscripción en el NIDS a través de un programa piloto voluntario. La respuesta superó el modesto objetivo del programa, que era de 300 personas. Para que el NIDS tenga éxito, será fundamental llevar a cabo más iniciativas de este tipo.
Resolver el problema de la identidad es fundamental para impulsar el desarrollo de Jamaica. Pero también lo es recuperar la confianza en nuestras instituciones. El proyecto de identificación digital se encuentra en la encrucijada de estas dos preocupaciones.