James Hathaway a raison : le rêve des auteurs de la Convention relative au statut des réfugiés de 1951 n’a pas été réalisé. Si des millions de réfugiés vivent une vie indépendante, ils sont tout aussi nombreux à ne pas avoir droit à autre chose qu’une vie indigne dans des camps soutenus par la communauté internationale.
Je déplore cette situation tout autant qu’Hathaway, et comme lui, je m’oppose à ceux qui blâment la Convention relative au statut des réfugiés pour cette situation inacceptable. Mais notre point de vue diverge quand il avance que la solution réside dans la mise en œuvre de la Convention telle quelle. La Convention relative au statut des réfugiés n’est pas mauvaise mais sa portée est limitée. Sa pleine mise en œuvre est nécessaire mais insuffisante pour résoudre les problèmes qui portent le plus gravement atteinte au régime des réfugiés. À savoir, le manque d’équité en matière de répartition des responsabilités entre les États, les inégalités face à l’interdiction contraignante de refouler les réfugiés, et le flou en matière de coopération internationale, se traduisant par la nécessité pour certains États d’accueillir plus de réfugiés que d’autres.
Le Haut commissaire sortant des Nations Unies pour les réfugiés, Antonio Guterres, déclara, à la fin de son mandat en 2015, que « … si un Protocole doit être rédigé pour compléter la Convention de 1951, il doit porter sur la solidarité internationale et le partage de la charge ». Le partage équitable de la charge n’est pas exigé par la Convention relative au statut des réfugiés, que ce soit en terme financier ou territorial. La Convention n’impose aucune obligation en matière d’admission des réfugiés, à moins qu’ils n’arrivent aux frontières et que le fait de leur refuser l’entrée mette en danger leur vie ou leur liberté. Dans l’ensemble, les dispositions positives (favorables à l’intégration) de la Convention tiennent pour acquis l’admission. La Convention répond à la question, « qui sont les réfugiés ? » mais elle ne répond par à la question plus délicate : « qui prend en charge les réfugiés ? »
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Migrants and refugees are stranded in Greece following border closures and tightened security in Macedonia and other Balkan States.
Ceci dit, je sympathise avec la vision portée par Hathaway qui consiste à faire en sorte que le traité fonctionne. Mais baser intégralement l’argument en faveur du partage des responsabilités sur la Convention relative au statut des réfugiés telle qu’elle existe a un inconvénient politique. Les États accueillant les réfugiés sont nombreux à ne pas être parties au traité, et il est peu probable qu’ils se joignent au club à moins que celui-ci ne promette un accord plus juste que ce n’est le cas aujourd’hui.
Pour toutes ces raisons, la recherche d’un nouveau modèle doit passer par un effort qui aille au-delà de la simple mise en œuvre de la Convention relative au statut des réfugiés. Le cœur de ce modèle devrait être commun mais les responsabilités devraient être différenciées comme le suggère Hathaway, et je vais commenter trois des dimensions clefs de sa proposition ambitieuse.
Le monde a besoin d’un paradigme d’admission des réfugiés qui ne soit basé ni sur la proximité ni sur l’affinité, mais plutôt sur l’obligation de porter secours aux personnes en détresse.
Premièrement, j’approfondirais la proposition comme quoi «Il n’est pas nécessaire de lier le lieu d’arrivée du réfugié à l’État où se déroule la protection ». En effet, nous devrions repenser intégralement la dimension territoriale de la protection des réfugiés. Le lieu « d’arrivée » des réfugiés est presque invariablement une question de hasard. Le fait d’être plus proche du pays d’origine des réfugiés ne signifie pas nécessairement que les citoyens des pays d’accueil soient plus compatissants. Le monde a besoin d’un paradigme d’admission des réfugiés qui ne soit basé ni sur la proximité ni sur l’affinité, mais plutôt sur l’obligation de porter secours aux personnes en détresse, où qu’elles se trouvent. La coopération internationale dans sa réponse aux désastres est largement considérée comme étant obligatoire, permettant le développement de modèles d’intervention hautement efficaces. En matière de désastres et de secours, il existe un ensemble de concepts et d’outils qui peuvent être rendus opérationnels dans les urgences concernant les réfugiés : priorité au sauvetage des vies, évaluation rapide des besoins, évacuation, abris, « la conduite en un lieu sûr». Il existe également un certain nombre d’implications plus larges sur notre manière de concevoir l’assistance aux réfugiés. Les réfugiés de demain pourraient être définis non pas par leur capacité à traverser une frontière internationale mais par la capacité (et la volonté) de la communauté internationale à les atteindre dans l’exercice de son devoir de porter secours.
Deuxièmement, comme le propose Hathaway, nous devons établir un «système international commun de détermination du statut de réfugié et une première évaluation collective ». Ce n’est pas nécessairement dans le but de réduire les coûts de traitement des demandes, bien que ce soit une considération importante. Aucun système de responsabilité collective ne peut fonctionner en l’absence de consensus sur la qualité de réfugié. Depuis que Fridtjof Nansen fut le Haut Commissaire pour les réfugiés dans les années 1920, le rôle de cette institution a notamment été de forger un tel consensus chaque fois qu’une nouvelle crise menace. Cette compréhension commune de qui a besoin de protection ne devrait pas être restreinte par la définition relativement étroite de « réfugié » dans la Convention de 1951. Surtout, elle doit s’accompagner de la négociation d’un plan d'action global tenant compte de la situation spécifique (comme cela fut fait pour les vietnamiens dans les années 1980). Ce type de plan soulignerait les responsabilités des États tant proches qu’éloignés. Il ne peut y avoir de solution mondiale unique aux crises internationales de réfugiés. Je crois, cependant, que l’approche collective de la reconnaissance du statut de réfugié ainsi que du partage de responsabilités, au cas par cas, a un potentiel qui n’a pas été exploité avec suffisamment de détermination à ce jour.
Troisièmement, les suggestions faites ci-dessus, et à vrai dire la majeure partie des recommandations faites par Hathaway, exigent une forme de gestion internationale des crises de réfugiés, mais uniquement dans la mesure ou « international » signifie « interétatique ». Toute notion de gestion supranationale, par laquelle une organisation internationale substituerait sa propre autorité, est une dangereuse illusion. Si l’autorité d’État était déléguée de cette manière, cela cacherait probablement une abdication délibérée de responsabilité. C’est-à-dire que les États blâmeraient leur propre échec en matière de coopération sur le bouc émissaire ultime : le HCR. Les camps sont la réponse standard aux flux de réfugiés car ils permettent aux États d’échapper à leurs responsabilités : un camp géré par le HCR est le problème du HCR.
Passer « de la gestion au niveau national à la gestion internationale de la protection des réfugiés », comme le suggère Hathaway, revient à dire que les États délégueraient leurs responsabilités en matière de protection au HCR. Ceci doit être évité. Le HCR ne peut et ne doit pas allouer les fonds et répartir les réfugiés. Toutefois, il peut faire davantage que simplement gérer les quotas une fois ces derniers définis. Comme suggéré au préalable, le HCR doit être plus direct en tant que médiateur poussant au partage équitable des responsabilités et aux solutions pérennes. Dans ce rôle, il devrait également être plus attentif aux préoccupations des États dotés de ressources moins importantes, au sein du régime. Pour ne donner qu’un seul exemple, les États plus pauvres qui se trouvent en première ligne doivent être lassés d’entendre que la réinstallation dans des pays tiers est la solution la moins souhaitable, qui doit être utilisée « de manière stratégique ». Dans leur interprétation, cela signifie que quelques réfugiés seront réinstallés à l’étranger mais que la majeure partie d’entre eux devront être intégrés localement.
En vertu du paradigme de secours que je défends, la réinstallation serait appelée évacuation, et les « pays de réinstallation » auto-désignés ne fixeraient plus les règles uniquement entre eux, avec le HCR dans leur sillage.