La Corte Penal Internacional (CPI) se creó para poner fin a la presunción de impunidad para los poderosos. Pero en la práctica, la corte tiene una capacidad limitada de impartir justicia sin influencias políticas, y su alcance no es universal. Las atrocidades que ocurren en el territorio de los Estados que no se han unido a la CPI siguen constituyendo un caso extremadamente complicado para la búsqueda de rendición de cuentas, particularmente cuando las cometen agentes del Estado.
Es un lugar común decir que los responsables de las atrocidades masivas no se enjuician a sí mismos. En el caso de los Estados que se han unido al régimen de tratados de la CPI, las posibilidades de obtener justicia por crímenes internacionales, incluso cuando los realizan actores estatales, pueden aumentar. La corte puede iniciar sus propios procesos penales o aprovechar la amenaza de acción para fomentar que los Estados tomen medidas a nivel nacional. Pero en el caso de los Estados que no han firmado el tratado, se requiere una resolución del Consejo de Seguridad de la ONU que remita la situación a la CPI para activar cualquiera de estos mecanismos. Y como dicha resolución requiere el apoyo (o la abstención) de los cinco miembros con poder de veto, las remisiones son poco comunes.
Si los gobiernos que han cometido atrocidades no se van a enjuiciar a sí mismos, y no hay posibilidades de que la CPI emprenda alguna acción, ¿la impunidad en estos casos es una conclusión inevitable?
¿Esto significa que los esfuerzos para tratar de obtener justicia en estos casos son una causa perdida? No se trata de una pregunta meramente académica. Si bien 123 Estados se han incorporado a la CPI, un porcentaje importante del territorio mundial aún está exento de la jurisdicción de la corte. No por casualidad, los reductos incluyen numerosos Estados que han desatado actos de violencia devastadora contra la población civil. Si los gobiernos que han cometido atrocidades no se van a enjuiciar a sí mismos, y no hay posibilidades de que la CPI emprenda alguna acción, ¿la impunidad en estos casos es una conclusión inevitable? ¿Qué pueden hacer los defensores de la rendición de cuentas?
Las discusiones recientes sobre la justicia después del conflicto en Sri Lanka proporcionan un ejemplo de lo que sucede cuando los públicos internacionales ejercen presión para que se rindan cuentas por atrocidades cometidas fuera de la jurisdicción de la CPI. La prolongada guerra civil contra los Tigres de Liberación del Eelam Tamil en Sri Lanka fue devastadora para la población civil, contra la que ambos bandos cometieron abusos graves. Después de su catastrófico desenlace en 2009, surgieron evidencias de crímenes de guerra y crímenes de lesa humanidad cometidos en una escala masiva por los militares de Sri Lanka durante los últimos meses del conflicto. Pero a pesar de las exigencias cada vez más insistentes de los miembros de la comunidad internacional, así como de representantes de la población afectada, el gobierno se negó a investigar o enjuiciar a los autores de estas presuntas atrocidades.
Durante cinco años, el régimen gobernante de Rajapaksa (involucrado a su vez en la emisión de órdenes para cometer atrocidades) se defendió de la presión internacional mediante una estrategia de dos dimensiones. Por un lado, respondió a las exigencias de los activistas de derechos humanos, las organizaciones internacionales y los gobiernos extranjeros con hostilidad y negando rotundamente los crímenes de guerra. Pero al mismo tiempo, argumentó con igual vehemencia que la comunidad internacional debe ceder ante los procesos nacionales de rendición de cuentas. Cada que se intensificaba la presión internacional, el régimen daba señales positivas para la rendición de cuentas: creaba instituciones vinculadas tangencialmente con la justicia posterior al conflicto (p. ej., una comisión de reconciliación, una sobre desapariciones y un “tribunal de investigación” militar), mientras usaba retórica sobre la primacía de los procesos nacionales sobre los esfuerzos internacionales. Pero ninguno de estos mecanismos abordaba realmente la cuestión de la responsabilidad penal por las atrocidades en masa, y cada que disminuía la atención internacional, se evaporaban los avances de cada iniciativa.
Para marzo de 2014, una masa crítica de la comunidad internacional se había hartado de estas tácticas. El Consejo de Derechos Humanos de la ONU solicitó que la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos emprendiera una investigación internacional, cuyo informe debería haberse presentado el mes pasado en Ginebra. Pero entonces la situación en Sri Lanka dio un giro inesperado: Mahinda Rajapaksa perdió su cargo con las elecciones de enero de 2015. El nuevo gobierno, que aún incluye funcionarios de alto nivel involucrados en crímenes internacionales, ha adoptado un enfoque más conciliatorio hacia la comunidad internacional y prometió avances reales para la rendición de cuentas. En respuesta, el Consejo de Derechos Humanos acordó retrasar la publicación del informe por seis meses.
Aún no está claro cómo aprovechará Sri Lanka el aplazamiento. Algunos integrantes de la nueva administración afirmaron que se está preparando una investigación nacional y dieron señales de que la asistencia internacional sería bienvenida. Además, se han dado pasos alentadores (aunque lentos) hacia la liberación de prisioneros políticos y la devolución a sus dueños legítimos de tierras tomadas por el ejército en la antigua zona de conflicto. Pero el hecho es que la verdadera rendición de cuentas será difícil de promover a nivel nacional.
En muchos sentidos, Sri Lanka es un típico “caso difícil” ilustrativo de un Estado que enfrenta las secuelas de las atrocidades masivas. Las fuerzas estatales cometieron crímenes internacionales contra una población minoritaria vulnerable en el contexto de una guerra civil. El grupo étnico mayoritario niega que estos crímenes ocurrieron, lo que hace que la investigación y el enjuiciamiento sean riesgosos desde el punto de vista político. Y los individuos que se sospecha ordenaron las atrocidades siguen ocupando cargos altos.
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Refugees flee from their homes in northern Sri Lanka following a 2009 military offensive.
Este caso, entonces, pone de relieve algunas cuestiones importantes para futuros esfuerzos para llamar a cuentas fuera de la CPI en contextos parecidos. En primer lugar, y lo que es más evidente, sin la amenaza de un proceso penal internacional o algún otro tipo de sanción seria, es muy difícil obligar a que se emprendan procesos penales a nivel nacional. Pero en segundo lugar, todos los gobiernos, salvo los más intransigentes, están conscientes de sus reputaciones internacionales y, por lo tanto, son sensibles a la presión. Y en tercer lugar, los públicos internacionales pueden explotar esta sensibilidad para mover a los gobiernos gradualmente hacia la rendición de cuentas.
Vale la pena prestar atención a los esfuerzos inadecuados de rendición de cuentas a nivel nacional, incluso cuando es evidente que no son sinceros. Si consideramos la rendición de cuentas (y, en un nivel más general, el cumplimiento de las normas de derechos humanos) como un continuo en vez de algo que está completamente presente o completamente ausente, es posible ver que la presión internacional puede tener efectos importantes, incluso cuando no genera el resultado deseado de enjuiciar penalmente a los principales responsables de las atrocidades.
Aunque Sri Lanka nunca estuvo seriamente en riesgo de enfrentar un proceso penal internacional, de todas maneras el gobierno se vio motivado a responder a las exigencias internacionales de rendición de cuentas mediante la creación de un conjunto de instituciones nacionales con capacidades mínimas. A la última de ellas, aunque aún anémica y sin suficiente independencia del poder ejecutivo, se le encargó explícitamente la tarea de investigar la responsabilidad por los crímenes internacionales. Eso importa, porque lo que sea que decida hacer el gobierno, tendrá que superar los mejores esfuerzos del régimen anterior. Así que, aunque sigue siendo poco probable que se enjuicie a los principales responsables de los crímenes más graves, una comisión de la verdad sólida o incluso juicios limitados de algunos responsables de menor nivel ahora pueden estar dentro de las posibilidades.