Почему миру необходимо перенять пример Шотландии в отношении подхода, основанного на правах человека
Шотландский доклад выделяется своей прогрессивностью, отличающей его от фрагментарного и реактивного подхода, применяемого в «продвинутых» демократических странах и в странах, борющихся за социальную справедливость.
Министры на открытии пленарного заседания во второй день встречи министров иностранных дел и развития стран Большой семерки в Ланкастерском Доме в Лондоне, Великобритания, май 2021 г. EFE/EPA/HOLLIE ADAMS
В марте 2021 года шотландское правительство выпустило Доклад национальной рабочей группы по лидерству в области прав человека. В Докладе содержится призыв и устанавливаются параметры правозащитного подхода к разработке законов и политик национального уровня.
«Подход, основанный на правах человека» (ПОПЧ) – это перспективный подход к переосмыслению и решению многих актуальных проблем современности, таких как сохраняющееся неравенство, взаимоотношения с различными группами меньшинств, коренных народов, мигрантов и беженцев, ключевые цели и параметры социальных политик, меры в области здравоохранения и восстановления после пандемии. В связи с тем, что недавно «Большая семерка» взяла на себя обязательство «Восстановиться и построить лучший мир» (“Build Back Better World” (B3W)), прогрессивные страны должны внимательнее присмотреться к ПОПЧ, и в полной мере взять его на вооружение для улучшения государственного управления, для принятия законов и разработки политик во всех областях и на всех уровнях.
ПОПЧ – это концепция человеческого развития, в основе которой лежат международные стандарты в области прав человека, и которая направлена на защиту и полную реализацию прав человека. Задачей подхода является выявление причин неравенства, препятствующего процессу развития, а также устранение дискриминационных практик и несправедливого распределения власти, которые не только препятствуют прогрессу в развитии, но и часто приводят к тому, что целые группы людей остаются на обочине развития.
ПОПЧ зародился около двадцати лет назад, в основном в недрах системы Организации Объединенных Наций, и постепенно распространился среди международных организаций по развитию, а также в некоторых случаях и на местном (муниципальном) уровне.
Несмотря на то, что данный подход достаточно долго известен в мире, ПОПЧ все еще воспринимается как «новый» и «инновационный» в сфере разработки политик и законов на национальном уровне.
Самым недавним примером применения ПОПЧ на национальном уровне стала Шотландия, которая в марте выпустила доклад, открывающий путь к институционализации ПОПЧ. Доклад шотландской национальной рабочей группы по лидерству в области прав человека является результатом комплексной двухлетней работы высокопоставленных государственных чиновников, ведущих исследователей в области прав человека и представителей гражданского общества.
В первую очередь, Доклад призывает к полному внедрению в шотландское законодательство всех признанных международных стандартов в области прав человека, прямо включая в их число экономические, социальные и культурные права в соответствии с Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах, а также положения других основополагающих международных конвенций по правам человека, в частности о ликвидации дискриминации в отношении женщин, расовой дискриминации и по правам людей с ограниченными возможностями. Это базовое положение закрепляет первую основополагающую идею ПОПЧ – признание того, что такие области, как образование, здравоохранение, социальное обеспечение, культурная жизнь, жилье, еда и одежда, вода и санитария, не являются вопросами политического выбора или благотворительности, а являются предметом фундаментальных и императивных прав человека.
Во-вторых, Доклад прямо призывает законодательно закрепить обязательство прогрессивной реализации прав человека и учредить процесс предварительной оценки, чтобы «удостоверится, что любой законопроект соответствует правам, содержащимся в документах, и демонстрирует что предложенный законопроект способствует продвижению этих прав». Другими словами, шотландская законодательная база призвана не только не нарушать права человека, но и должна активно стремиться к конструктивной реализации прав человека. Это положение – огромный шаг вперед к первому ключевому принципу ПОПЧ: все политики и законы должны быть прямо направлены на полную и эффективную реализацию прав человека.
Доклад также требует введения требования, в соответствии с которым реализация прав человека будет частью мандата всех государственных органов путем введения конкретных обязательств в отношении механизмов рассмотрения жалоб и деятельности надзорных органов, чтобы гарантировать выполнение обязательств в области прав человека всеми государственными органами.
Законодательная база Шотландии призвана не только не нарушать права человека, но и должна активно стремиться к реализации прав человека.
Наконец, в Докладе содержится призыв к созданию подотчетных законодательных, исполнительных и судебных процессов, основанных на общественном участии, в том числе посредством дополнительных и усовершенствованных механизмов подачи жалоб и обеспечения правовой защиты, введения прямого права на эффективное участие и т. д.
Шотландский подход приветствуем и обнадеживает, но при этом в нем есть определенные аспекты, которые могут быть улучшены, чтобы сделать его сильнее и последовательнее. Например, в него должны быть введены про-активные меры, направленные на ликвидацию разрыва между наиболее уязвимыми слоями населения и всеми остальными группами, а «консультации» с правообладателями должны превратиться в их полноценное участие.
Для правозащитников по всему миру шотландский доклад выделяется своей прогрессивностью, отличающей его от фрагментарного и реактивного подхода, применяемого в других странах, даже в т.н. «продвинутых» демократических странах и в странах, борющихся за социальную справедливость. В частности, вместо того чтобы продолжать считать права человека всего лишь одной из «областей права», шотландский доклад призывает к всестороннему включению прав человека во все сферы общественной и государственной жизни.
ПОПЧ является основополагающим принципом Повестки устойчивого развития 2030, а также ключевым принципом в борьбе с коронавирусом и в восстановлении после пандемии. В глобальном масштабе некоторые правительства и организации используют ПОПЧ в процессе планирования и законотворчества в таких областях как международное развитие, обеспечение жильем, здравоохранение, социальная защита и политики в области социального обслуживания. Среди стран, которые предпринимают шаги в направлении ПОПЧ можно выделить Новую Зеландию и Канаду.
Пример Канады является наглядным для других заинтересованных стран. Прежде всего, Канада позиционирует себя в качестве мирового лидера в продвижении гендерного равенства и прав человека, и некоторые прямые ссылки на ПОПЧ можно найти в Рамочном документе канадского правительства о международной помощи и в новой Канадской национальной жилищной стратегии. Ряд канадских организаций призывал использовать подход, основанный на правах человека, в политиках в области национальной безопасности, наркотиков, миграции, услуг по развитию и социализации, городского планирования, а Комиссия по правам человека крупнейшей канадской провинции Онтарио (которая примерно в 3 раза больше Шотландии) опубликовала Программное заявление о борьбе с пандемией коронавируса на основе правозащитного подхода.
В то же время Канада не использует ПОПЧ системно, несмотря на всеобщую уверенность в том, что Канада уже является страной, «основанной на правах человека». ПОПЧ не является предметом обсуждения в таких областях, как законотворчество, разработка политик, в научных или исследовательских кругах Канады, несмотря на то, что в обществе активно обсуждаются вопросы системного расизма, неравенства, примирения и равных возможностей. Определенные шаги в направлении ПОПЧ делаются некоторыми общественными организациями (как упоминалось выше), в рамках некоторых университетских курсов, иногда ПОПЧ упоминается на научных конференциях, но все эти инициативы пока не превратились во всеобъемлющие или общесистемные усилия, подобные тем, которые имеют место в Шотландии. При этом применение ПОПЧ Канадой, федерацией и государством-членом Большой семерки, во всех областях и на всех уровнях может стать важным ориентиром, если не моделью, для других стран. ПОПЧ обладает огромным потенциалом для Канады и других государств, в деле переосмысления и решения многих насущных проблем, включая отношения с различными меньшинствами, коренными народами, постоянными и временными мигрантами, разработки различных социальных политик, а также в борьбе с коронавирусом и восстановлении после пандемии.
Будь то Канада или другая прогрессивная страна, настало время внимательно присмотреться к ПОПЧ и принять его на вооружение для разработки законов и политик во всех областях и на всех уровнях. Новаторский пример Шотландии является хорошим руководством в этом отношении. Создание Национальной рабочей группы по ПОПЧ, аналогичной Национальной рабочей группе Шотландии по лидерству в области прав человека, стало бы для этого хорошей отправной точкой. Некоторые исследователи и учебные заведения, а также некоторые структуры Организации Объединённых Наций, могут предоставить для этих целей методологическую и консультативную поддержку. Если мир действительно хочет «восстановиться и построить лучшее будущее» после пандемии, как это было заявлено на заседании Большой семерки, Шотландия может послужить хорошим примером для реализации этой цели. Сейчас всему миру пришло время действовать!
Слава Балан является соискателем степени доктора права при Оттавском университете
Джон Пакер является профессором по разрешению международных конфликтов Ньюбергер-Джезин и директором Центра по исследованиям и обучению в области прав человека при Оттавском университете